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聚焦“十三五”改革攻坚①:三问价改“最后一公里”
记者 朱剑红
2015年11月09日08:19  来源:人民网-人民日报

“十三五”规划建议日前公布,全面建成小康社会进入决胜阶段。攻坚补上短板,全面小康才能完满收官。破除一切不利于科学发展的体制机制障碍,才能为发展提供持续动力。

从本期开始,《经济周刊》将推出“聚焦‘十三五’改革攻坚”系列报道,从价格改革、扶贫攻坚、收入分配改革等方面解读规划亮点,回应社会热点,剖析改革难点,供有关部门和广大读者参考。

——编 者 

10月,《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(28号文)出台,深化价格改革有了新的路线图。日前,公布的“十三五”规划建议再次强调,要减少政府对价格形成的干预,全面放开竞争性领域商品和服务价格,放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格。

价格机制是市场机制的核心。“十三五”期间,价格改革再提速将对经济生活产生怎样的影响?价格改革有哪些“硬骨头”要啃?价格改革政府能“大撒把”吗?记者采访了有关专家。

价格改革处于怎样的历史坐标?

97%以上商品和服务价格已由市场说了算,建立市场价格体系的关键性战役即将全面展开

记者的闺蜜彭小姐从不关心政府出台什么文件,最近却突然跑来问记者:“价格要发生什么大事了吗?”让她突然发问的原因是,刚刚出台的“十三五”规划建议提出,“全面放开竞争性领域商品和服务价格,放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格”。这些改革领域无一不与百姓生活紧密相关,改革究竟向何处去,会产生哪些影响,社会关注度很高。

价格改革是中国经济体制改革最基础也是最复杂的组成部分。在改革初期,邓小平就提出过,价格没有理顺就谈不上经济改革的真正成功。早在1979年,中国价格体制改革就开始进行,从有计划地提高副食品、部分重要原材料价格,到上世纪80年代中期生产资料价格实行“双轨制”,随后又逐步放开了一些商品价格。1987年,国务院明确规定了国家现行的3种价格形式,即国家定价、国家指导价和市场调节价,并规定企业在价格管理方面享有更大的自主权。1998年实施的《价格法》规定,建立宏观调控下主要由市场形成价格的机制。

历史上的价格改革曾经轰轰烈烈,上世纪80年代末期价格改革闯关,让国人经历了高达涨幅20%以上的通货膨胀。进入新世纪以来,价格改革深水静流,市场化步伐快速推进。特别是十八大以来,新一轮力度较大的价格改革又取得了突破性进展。今年以来,中央政府管理的近60项商品和服务价格已放开或下放,全部农产品、绝大多数药品、绝大多数专业技术服务价格都已交由市场定价。中央直接定价项目仅剩约20项,比2001年减少80%左右。改革还向纵深挺进,被视为难啃的“硬骨头”的领域,如电信价格、药品价格、电价、气价、铁路运价等方面改革迈出了关键步伐。

30多年的价格改革让我们告别了高度集中的计划价格体制,目前97%以上的商品和服务价格都由市场说了算。国家发改委价格司司长许昆林评价道:“这对建立健全社会主义市场经济体制,促进经济社会健康发展发挥了重要的作用。”

但是,价格改革还有“最后一公里”的攻坚战役,随着经济发展进入新常态,价格运行也呈现新的特征,面临新的挑战。10月出台的28号文,是第一个以党中央、国务院名义专门对价格机制改革出台的文件,是当前把价格机制改革全面向纵深推进的纲领性文件。经济学家吴敬琏这样评价它的意义:“这意味着建立我国市场价格体系的关键性战役即将全面展开。”

价改“硬骨头”究竟难啃在哪里?

涉及诸多深层次矛盾,面临不少体制机制障碍,还要确保价格不发生异动影响群众基本生活

与其他领域的改革一样,价格改革也有这样的现象:好改的都改了,剩下的都是难啃的硬骨头。在价格改革的“最后一公里”,还有几块难啃的“骨头”?

许昆林认为,难点主要集中在一些领域,如电力、天然气、交通运输等重点领域价格改革尚未完全到位,医疗服务等公用事业和公共服务价格改革正处在攻坚期,PPP(政府和社会资本合作模式)领域价格改革还需加快推进,节能环保价格政策还不够完善。其次是一些已出台的改革措施如居民阶梯价格等还没有落实到位,一些地方价格改革推进缓慢,存在观望情绪,推进改革的自觉性、主动性有待加强。

“这些价格改革的‘硬骨头’之所以难啃,一方面是涉及多方面的利益调整,涉及诸多深层次矛盾和问题,面临不少体制机制障碍,统筹协调难度很大;另一方面是价格调整关系群众切身利益,如何管好保留的极少数价格,如何确保放开的价格不发生异常波动、不影响群众基本生活,还需要不断探索完善新的价格调控监管的办法、规则。”许昆林说。

就拿电力价格改革来说,28号文提出电力要放开竞争性环节电价,包括上网电价和除居民、农业外的工商业销售电价。据一位熟悉情况的人士介绍,其实,早在2002年出台的电力体制改革方案就已经制定了这个目标,但一直实现不了。当时在东北进行过改革试点,也没有成功。原因之一是电力交易市场如何组建一直没有形成共识。“连市场都没有,销售更无从谈起。而要组建电力交易市场就会涉及许多矛盾,比如以什么形式组建,是国家电网自己建立市场、别人来交易吗?但电力上下游企业对国家电网有许多意见,不愿意接受。一起搞市场,也同样离不开电网。与其他商品不一样,电是个复杂的产品,是不可储存的,必须实时完成。交易市场离不开电网公司的调度和配合,那么市场规则怎么设计,谁说了算?”

“国外的电力市场改革也遇到过这样的问题,美国加州曾因市场运作的失败而导致出现大面积停电。我们国家不能允许出现这样的问题,必须稳定推进。”这位人士表示,对如何设计电力市场等问题,甚至在方案设计制定部门之间也长久未能达成一致意见。今年3月份出台的新电改方案对此虽然给出了答案,但实际落实方案进展缓慢。电改方案出台后,只是在几个省进行了输配电价改革试点并取得了成效,而其他方面,诸如是否放开售电侧等问题,仍然争论不休。达不成共识就无法推进体制机制改革,电价放开就很难操办。

医疗服务价格也存在类似问题。公立医院的体制改革不推进,医疗服务价格改革就很难单兵推进,这也是一块很难啃的骨头。电改、医改本身是两个很复杂的改革领域,其矛盾又集中反映在价格上,所以也成为价格改革的难点。

但是,价格机制改革的目标已经确立,要实现这一目标,必须打破这“最后一公里”的坚冰,着手解决影响价格改革的体制机制问题。据了解,有关部门正在制定专项计划,细化重点领域价格改革的时间表、路线图。

价格改革提速,政府能“大撒把”吗?

政府要加强对民生领域价格监管,做好风险评估;政府定价要加强成本的调查和审核

经济学家华生曾经回忆过这样的细节:改革开放初期,一盒火柴价格是两分钱,为了这两分钱能不能提价,都要上政治局会议研究。这个细节既说明了计划经济体制下价格机制的僵化,也说明了价格改革事关全体人民的生活,需要稳妥谨慎地操作。

经济学家张卓元在解读价格改革任务时总结了两个特点:“一是都是硬骨头,属深层次改革。比如能源价格市场化,过去搞了很长时间,一直难见实质性进展。二是与老百姓的利益密切相关。如公用事业水、电、天然气等收费,就牵涉到老百姓切身利益。”

把价格交给市场决定,对老百姓来说,最直接的担心是涨价,是市场价格行为失控。对此,国家发改委主任徐绍史表示,“价格调整与群众利益紧密相关,准备不充分、时机把握不好,会引发市场异常波动、诱发社会不安定因素。要牢固树立底线思维,充分考虑社会承受能力,特别是政策对低收入群体生活的可能影响,做好风险评估,完善配套措施。加强民生领域价格监管,维护群众合法价格权益。”

发挥市场对价格形成的决定性作用,是价格改革的核心任务,而建立基于市场经济的政府监管价格体系,也是价格改革的重要内容。比如,依然留在政府手里的定价权应该怎么用好、管好?“我们定价的一个原则是,尽可能不把这个水平定死,也尽可能制定一些定价原则、定价的规则,在市场的范围内有适当灵活性。”许昆林还透露,政府定价要加强成本的调查和审核,国家发改委将成立成本调查中心,专门负责成本调查监审。此外还要坚持公众参与听证、网上公开征求意见等,建立有效的机制来约束定价机关的行为,使整个定价权力在阳光下运行。

《 人民日报 》( 2015年11月09日 17 版)