编者按:

随着经济社会的发展和城市现代化进程的加快,出租车在城市道路运输扮演着越来越重要的角色,成为现代城市人口流动必不可少的运输方式之一,也是城市文明和形象的重要体现。然而,这些年,我国出租车的运输量是逐步提升的,而政府部门不再增加牌照,人为造成社会需求与出租车运能供给矛盾,给人们生活和出行带来极大的困扰,也暴露出出租车行业内部存在诸多的各种矛盾和问题。

交通部起草的出租车行业改革指导意见有望近期出台,对出租车的数量进行动态调整,确立了牌照无偿和有期限使用的原则。目前出租车行业主要问题是运力不增加、运价不动态调整、“份子钱”高企。因此,需要我们深入探究出租车行业内部的弊端,然后采取有效的措施来应对,最大限度地保障利益各方的平衡,充分发挥出租车行业在国民经济社会发展中的作用,促进城市交通运输的健康发展。

交通运输部官员阐释出租车行业改革

2015年年初伊始,出租车改革开始进入快车道。作为出租车行业改革的主管部委,交通运输部显得异常忙碌。

这一点,交通运输部党组成员兼运输服务司司长刘小明深有体会。10个月时间里,他所在的部门先后去了二十几个不同类型城市开展系统调研,并且还召开了四十余次不同范围的座谈会和专题会议。

不久前,刘小明和同事参加了北京大学组织的网约车"征求意见稿"政策研讨会,却被冠以"夜潜""不速之客"等字眼。虽公众有调侃之意,但也能看到政府听取意见的诚意。

10月10日,交通运输部的《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《指导意见》)和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《暂行办法》)两份征求意见稿甫一发布,就引发公众高度关注和热议。

也正因如此,这段时间以来刘小明和他的同事们一直忙于回应各界对出租车以及网约车改革的疑问。在近日接受《中国新闻周刊》专访时,刘小明如此解释意见稿的初衷:"这次深化改革就是要统筹治理交通拥堵'城市病'和出租汽车服务,形成合力的出行结构,统筹出租汽车新、老业态,营造良好的出行环境,根本目的是方便群众。"

刘小明近一步表示,"交通运输部鼓励和引领网络预约出租汽车规范发展,使其合法规范。两个文件的征求意见稿是在广泛听取多方意见、综合平衡各方利益后的一个阶段性文件,公开征求意见就是要进一步汇集全社会智慧,本着对法律的信守和对民意的尊重,寻求改革最大公约数,让群众在深化改革中有获得感。"

构建新老业态共存的多样化服务体系,对新老业态实行分类管理

中国新闻周刊:为什么要深化出租汽车行业改革?交通运输部通过调研发现出租汽车行业存在哪些主要问题?

刘小明:在新型城镇化和绿色发展的大背景下,城市交通和出行服务问题将越来越被关注,出租汽车作为城市客运交通的组成部分,必须重新定位、提升服务,深化改革的目的主要是三个方面:

一是营造良好出行环境的需要。治理交通拥堵"城市病",必须有效地管理具有明显外部性的小汽车(也包括出租汽车)等个性化交通出行过多地占用有限的道路资源,各大城市必须优先发展公共交通,形成合理的交通出行结构。而对出租汽车只能作为公共交通的补充,适度发展。

二是推动传统出租汽车转型发展、提升服务的需要。客观地说,上世纪90年代,中国出租车快速发展,在缓解出行难方面发挥了积极的作用,但新世纪以来,行业发展停滞,劳资矛盾、供需矛盾等突出,行业积弊日深,迫切需要改革出租汽车管理体制机制,改进和提升服务水平。

三是鼓励创新、规范"专车"新业态的需要。虽然新业态进入,对传统出租汽车带来了巨大冲击,但也给乘客带来新的体验,给市场带来活力,但一些非理性的经营行为的约束、乘客安全保护、市场公平竞争的要求,对其在鼓励创新的同时,必须趋利避害,必须规范发展。

为了制定较为科学、可行的改革方案,我们调研了各类城市的交通发展与客运体系建设、出租汽车发展中经营管理体制机制、经营权管理、数量与价格管理、劳资关系、服务评价等情况,也调研了各类新业态平台运行、服务及管理的情况,新业态驾驶员、乘客反映等,同时也对国外出租汽车(包括"专车")的发展和管理情况进行了跟踪研究。

坦白地讲,近十多年来,一些地方出于各种现实需要,渐进式改革未能有效推进,出租车行业发展趋于停滞,"打车难"被市民广为诟病,特别是去年互联网"专车"快速进入出租汽车行业以来,新旧矛盾交织、利益关系碰撞,甚至触发了一系列行业和社会问题。

这些问题概括起来主要是:发展定位不清、供需长期失衡,经营权管理失控、劳资矛盾突出,行业发展动力不足、服务水平难以提升,新旧业态碰撞、行业稳定面临挑战。

这次深化改革,就是坚持问题导向和需求导向,以群众利益为核心,用改革创新的方法,统筹兼顾各方利益,中央政府和地方政府有机互动,循序渐进推进改革。

中国新闻周刊:此次出租汽车行业改革的总体思路是什么?该如何把握改革、发展和稳定之间的关系?

刘小明:改革的总体思路是"增量带动存量改革,细分市场提升运输服务"。具体是在《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令2004年第412号)的法律框架下,构建包括巡游出租汽车和预约出租汽车新老业态共存的多样化出租汽车服务体系,对新老业态实行错位服务、分类管理,逐步融合发展。

一是在优先发展公共交通,科学定位出租汽车在城市交通中地位的基础上,改革传统出租汽车行业体制机制的弊端,解决政府与企业、企业与驾驶员、运力供给与需求之间的突出矛盾和问题。积极推动互联网技术的应用,通过"出租汽车+互联网",实现传统出租汽车转型升级。

二是规范新型网络预约出租汽车发展。对网络预约出租汽车的经营者、车辆和驾驶员依法实施许可管理,市场运力规模调整主要通过设置不同的车辆准入条件实现,充分发挥信息化手段对驾驶员服务质量的提升,通过"互联网+出租汽车",为乘客提供差异化服务,与传统巡游出租汽车错位经营。

三是充分考虑行业复杂情况,兼顾各方利益诉求。对新老两种业态,既要肯定多样化、差异性,因势利导、分类指导;又要推动融合发展,避免对立和冲撞,构建起既相互独立、又相互补充,相得益彰和谐稳定的新型市场体系。避免操之过急的"休克式"改革,切实维护行业稳定健康发展,满足人民群众安全、便捷出行需求。

以营利为目的的"专车""快车",要纳入出租汽车进行规范;不以营利为目的的合乘、顺风车,要鼓励并规范行为

中国新闻周刊:你刚才说鼓励并规范新型网络预约出租汽车发展,具体的管理思路是什么?

刘小明:首先要界定一下网约车这个概念,目前市场上有"专车""快车""顺风车"等互联网出行服务产品,从业务本质上看,可分为两类,一类是以营利为目的的"专车""快车",这是经营性的行为,要纳入出租汽车进行规范;一类是不以营利为目的的私人小客车顺路拼车的共享模式(合乘、顺风车),这是要鼓励的,但必须规范其行为不能变相营运,成为"黑车"。

与传统出租汽车相比,"专车"发展确实存在一些优势,有值得鼓励的地方。包括:一是丰富了运输服务类型,乘客通过平台可自主选择用车服务和车辆类型,网上支付结算,改善了用户体验;二是乘客和驾驶员的供需信息通过"专车"平台更加有效对接,消除了巡游出租汽车供需双方的信息不对称;三是通过信息化手段和订单全过程记录,实现了对驾驶员服务的有效评价,提升了对驾驶员的精细化管理水平。这些对传统出租汽车改进服务模式和提升服务质量也有很好的借鉴作用。

但同时,也确实存在一些亟待规范的问题。包括:一是主体责任不清。"专车"平台大量接入非营运私家车,通过"四方协议"模式规避责任,乘客合法权益缺乏有效保障。司机背景审查不严格,缺乏必要的安全服务培训。大量私家车接入平台从事运营,车辆安全性能检验不足,存在运输安全隐患。

二是存在不公平竞争。"专车"作为新生事物,尚无相关法律法规规定,从而在数量调控、价格制定、车辆安全、报废管理、保险制度、税费缴纳等方面与传统出租汽车存在政策差异,形成不公平竞争,对传统出租汽车行业造成冲击。而且,还通过给乘客奖励和优惠、向驾驶员发放补贴等手段,抢占市场份额,直接正面冲击市场,打着市场经济旗号,自身却直接破坏公平竞争市场规则,扰乱正常的运输市场秩序。

三是信息安全存在风险。平台不仅掌握了大量个人电话、信用卡、车辆、地址等静态资料,还拥有市民出行、城市交通、地理信息等实时动态信息,存在个人隐私、敏感信息和国家安全信息泄露及传播的风险。

具体制度设计上,就是在《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令2004年第412号)的法律框架下,对新老业态实行分类管理,在服务方式、车辆标准、价格机制和服务标准等方面划定界限,错位经营。

比如:巡游出租汽车喷涂、安装明显的出租汽车专门标识,可通过"扫马路"方式巡游揽客,也可通过电话、互联网等方式提供服务。网络预约出租汽车不能"扫马路",只能通过预约方式提供服务。网络预约出租汽车车辆档次应体现高品质、差异化服务要求。巡游出租汽车实行政府定价或政府指导价,网络预约出租汽车可实行政府指导价或市场调节价等等。总体上,就是要通过构建新老业态共存的多样化服务体系,实现公平竞争、融合发展。

中国新闻周刊:经营权一直是传统出租汽车矛盾的焦点所在,那么在此次改革中,在经营权管理上有哪些改革突破?

刘小明:确实,经营权管理是传统出租汽车矛盾的焦点和难点,近年来各地发生的出租汽车群体性事件,90%以上与经营权相关。主要问题包括:部分城市历史上实行有偿使用、无经营期限或未明确期限,加之未建立有效的退出机制,多年未新增运力,经营权成为社会投资方式,私下炒买炒卖、违规转让严重,加重了经营者负担,也给行业管理和市场运力调控带来了不利影响。经营权和车辆产权归属不明,经营者和驾驶员之间责权利不清,利益矛盾突出。

要实现新老业态错位经营、融合发展,必须解决好经营权的相关历史遗留问题。对此,此次改革按照"指明方向、统分结合"的思路,明确提出:一是逐步实行经营权期限制和无偿使用。新增出租汽车经营权全部实行无偿使用,已经实行有偿使用的,要逐步取消有偿使用费,避免与民争利,减轻行业负担。现有未明确具体期限的,要充分协商论证后合理确定期限。

二是规范经营权使用管理。建立完善以服务质量信誉为导向的经营权配置和管理制度,在经营权有效期内需要变更经营主体的,要依照法律法规规定的条件和程序办理变更手续,不得炒买炒卖和擅自转让。

三是充分考虑各地的差异性,给城市人民政府留有足够的操作和政策空间,由各地制定过渡方案,在考虑市场公平等各方面因素基础上,综合运用经济、法律、行政手段,采取政府回购、经济补偿等各项措施,经充分论证、广泛听取各方意见后稳妥实施,逐步实现规范经营权管理的"软着陆"。

对于分享经济,要科学界定不同业务模式的边界

中国新闻周刊:习近平总书记曾强调,改革要让人民群众有更多"获得感",本次改革是如何体现这一点的?

刘小明:确实,民之所望,施政所向。如果改革红利不能更多更公平惠及全体人民,不能为人民群众带来更多"获得感",改革就失去意义,也不可能持续。

我们始终将更好地满足人民群众安全、便捷、高效、经济出行需求,作为深化出租汽车行业改革的出发点和落脚点。

我认为具体体现在以下方面:一是将出租汽车发展定位放在城市综合交通运输体系中统筹考虑,坚持公共交通优先发展战略,不断提升公共交通服务水平;二是通过"出租汽车+互联网",改善和提升传统出租汽车服务,加强服务质量评价,提高服务质量;三是通过网络预约出租汽车发展,培育市场增量,满足公众高品质、多样化、差异性出行需求;四是鼓励合乘、顺风车等共享模式发展。这样的改革措施,既有利于交通拥堵、空气污染等"城市病"的治理,也有利于缓解"打车难",希望改革成果,能够让社会公众切切实实感受到持续改善的出租汽车服务和不断完善的城市交通环境。

中国新闻周刊:此次改革,遇到的最大困难是什么?

刘小明:全面深化改革,正成为中国的新常态。今天的出租汽车改革,新老问题叠加,新旧矛盾交织,既有观念体制束缚之阻,亦有利益固化藩篱之绊,风险之大、挑战之巨可想而知。

就个人看,改革存在"三难":一难,缘于不同群体的利益平衡。改革涉及出租汽车企业、驾驶员、平台企业等不同利益群体,利益诉求复杂多元,改到深处就是利益调整。一方面,要适应"互联网+"的大势,支持新业态的发展,新业态市场前期"野蛮"发展所投入巨额资本的力量要有平衡点。另一方面,则是每天为1亿乘客提供出行服务的传统出租汽车运输市场,以及260余万从业人员的生计,面临新业态造成的冲击,保障传统行业劳动者、经营者合理利益和维护市场稳定同样要加以权衡。

二难,缘于普通公众的直观认知。传统出租汽车服务质量差、经营行为不规范,"打车难"等问题被广为诟病,而"专车"通过乘客和驾驶员两端补贴等方式,改善了乘客体验、迎合了市场需求,造就了市场的短期或者说表面繁荣,但这种非理性的、有违公平竞争的市场不可持续。

三难,缘于部分人士理解上的偏差。出租行业的改革既是世界性难题,也是一个系统工程,必须在大交通中看出租汽车发展,在公平市场环境下规范和平衡新老业态,在征求意见中,我们希望听到更多的建设性的意见。所以出现理解上的偏差,其原因,一方面个别非交通专业专家不认同"大城市必须对有外部性的个性化交通进行必要的需求管理",也有个别专家将以营利目的的"专车"和非营利目的的顺风车、合乘等混为一谈的情况;另一方面,互联网企业烧钱补贴创造出的短暂"虚假需求"和"优质廉价"服务,误导了社会和舆论。但通过理性的讨论,情况会越来越清楚。

中国新闻周刊:刚结束的五中全会提出,实施网络强国战略,实施"互联网+"行动计划,发展分享经济,那么,在出租车以及网约车改革中,该如何体现这一理念?

刘小明:之前一直有舆论认为,规范网络预约出租汽车不仅与从业者密切相关,也与广大城市居民出行息息相关,甚至是考验简政放权、"互联网+"行动计划,"大众创业、万众创新"行动落实情况以及发展分享经济的试金石。按照党中央、国务院的决策精神,我们从以下五个方面具体体现。

第一,关于改革的出发点。出租汽车行业关系百姓出行,关系社会民生,不仅涉及260万从业人员和其家庭,直接关系到全国每天超过1亿人次的乘客,也影响到城市每一个人的出行环境和效率,可以说与每个人都息息相关,此次改革出发点和落脚点都是为了更好地维护群众出行的根本权益,不能出现坐在出租车上堵死在路上的改革成果,也不能出现行业不可持续、不稳定的改革成果。因此要兼顾各方利益,积极寻求共识,平稳、有序地推进改革,促进社会整体效益最大化。

第二,关于简政放权。简政放权并不意味着放任不管,政府除了维护消费者、劳动者的利益,没有任何自身的利益。一个良性的市场绝对不是一个放任不管的市场,设置门槛既是约束也是保护。此次制定管理办法,是国家层面的顶层设计,规定了基本的制度体系,在此框架下,给予了地方充分的政策空间和自主权,各地可以根据自身特点和具体情况,充分发挥积极性与主动性,制定更为适宜的、可操作的具体办法。

第三,关于"互联网+"发展战略。改革方案正是"互联网+"行动计划在交通运输行业落地实施的具体体现。一方面利用互联网技术改造传统出租汽车行业,促进行业转型升级,这是存量的改革。另一方面,鼓励创新,新增一批网约车,提供差异化、多样化的出租汽车服务。两种业态在发展中各取所长,逐步实现融合发展。

第四,关于如何落实创新创业问题。交通运输行业是践行"大众创业、万众创新"非常活跃的领域,也是市场化改革最早的领域之一。实际上,不单单是在出租汽车领域,在城市配送、货运、维修、快递等交通运输子行业都涌现了一大批探索的创业者,作为交通运输主管部门,鼓励创新、支持创业,是我们一贯的态度。我们也希望有更多的参与者,创造出更多适应市场需求的新技术、新产品、新模式,不断增强交通运输发展的动力、活力和竞争力,促进行业发展提质增效。

第五,关于发展分享经济。科学界定不同业务模式的边界,对于属于私人小客车顺路拼车的分享模式,我们定义为合乘,它不以盈利为目的,不属于运营范畴,只是一种人民群众之间的互助关系。由于它有利于缓解交通拥堵和环境压力,是真正的资源节约,所以我们鼓励发展,并第一次在国家层面为私人小客车合乘正名,积极支持共享出行,鼓励分享经济的发展。

对于改革的紧迫性、复杂性、艰巨性我们有着清醒的认识,我们也将本着对法律的信守、对民意的尊重,坚持在不同利益诉求中积极凝聚共识,寻求改革最大公约数,坚持稳慎推进改革。

2015年41期《中国新闻周刊》

出租车改革新规:坚持四大原则不搞"一刀切"

交通运输部运输服务司巡视员徐亚华表示,深化出租汽车行业改革将中央顶层设计与地方实际紧密结合,给地方充分的自主权和政策空间,不搞"一刀切",发挥各方面优势和积极性,循序渐进推进改革。

徐亚华介绍了深化出租汽车行业改革的四项原则,一是问题导向,深化改革。对出租汽车行业长期积累的历史矛盾和互联网新业态带来的新问题,运用改革思维和创新思路,坚持转型发展,坚持趋利避害,做好顶层设计。

二是以人为本,统筹协调。统筹协调优先发展公共交通和满足公众个性化出行需求,统筹兼顾乘客、驾驶员、出租汽车企业和互联网平台等各方利益。

三是鼓励创新,依法规范。促进互联网与出租汽车融合发展。多部门联合制定规章,完善市场准入退出条件,加强事中事后监管。

四是统分结合,循序渐进。落实城市人民政府主体责任,将中央顶层设计与地方实际紧密结合,给地方充分的自主权和政策空间,不搞"一刀切",发挥各方面优势和积极性,循序渐进推进改革。

2015年10月11日中国新闻网

出租车行业存在的问题与管理对策

摘要:随着经济社会的发展和城市现代化进程的加快,出租车在城市道路运输扮演着越来越重要的角色,成为现代城市人口流动必不可少的运输方式之一,也是城市文明和形象的重要体现。然而,近年来,我国很多城市相继出现多起出租车罢工事件,给人们生活和出行带来极大的困扰,也暴露出出租车行业内部存在诸多的各种矛盾和问题。因此,需要我们深入探究出租车行业内部的弊端,然后采取有效的措施来应对,最大限度地保障利益各方的平衡,促进城市交通运输的健康发展。

关键词:出租车管制信息化

随着社会的进步和市场经济的发展,现代人对出行的需求越来越高,传统的出租行业管理制度属于典型的行政审批制度,面对新形势和新情况,这种管理体制的弊端开始显现,并带来一系列的问题。近年来,我国多个城市出现大规模出租车罢工事件,肇始于2008年的重庆出租车罢运事件涉及主城区的8000多辆出租车,事件缘起于的哥对出租车公司收取过高的份儿钱产生不满,司机用这种极端方式来表达自己的诉求,给当地政府和出租车管理公司施压,罢工事件给当地人的出行和工作带来极大的困扰。不久,该罢工事件引起的连锁反应开始出现,西宁、杭州、武汉、佛山等多个城市相继出现出租车罢运,原因都与份儿钱过高、缩减出租车经营期限等有关。尽管这些罢工事件最后以各方妥协来收场,但这些极端事件引发了全社会对出租车管理的关注和思考,出租车的罢运的普遍性,提醒我们这并不是单个城市交通管理能力低下所造成的,而是传统的出租车管理体制滞后于市场化改革进程所带来的必然后果。因此,需要我们正视传统出租车管理体制的弊端,对出租车管理模式进行实质性改革。

  一、出租车行业存在的问题

(一)经营权及其衍生问题

经营权是目前出租车市场准入体制的产物,我国出租车行业最主要的问题是不健全的市场准入制度。国家明令禁止各地政府再有偿出让出租车经营权,通过政府的行政垄断,将出租车的经营权变成一种昂贵的垄断和稀缺资源,尤其在一些大城市或者人口密集的地区,出租车的经营权越高稀缺,于是出现出租车经营权被层层转包的问题,这也是成为一系列问题的源头所在。据调查,在很多城市中,挂靠公司经营占全部出租车的90%以上,其中有50%以上是车主购买出租车后转包经营,剩下是车主自己开车经营。转包经营带来的弊端是明显的,有的城市一年6000元的出租车特许经营费,到了二手市场就炒到了5万元以上,大大增加了出租车企业和司机负担。这种挂靠经营模式下,出租车是个人购买的,属于个人财产,与挂靠公司无关,出租车公司的主要任务就是收取管理费,重利益不重服务,缺乏对司机的教育、培训和引导,导致出租车司机的素质参差不齐。而且由于出租车的大部分收入归车主所有,司机收入低、强度大、负担重、成本高,出租车司机流动性强,不易于管理。

(二)出租车驾驶员队伍整体素质偏低

从目前出租车行业驾驶员队伍整体来看,无论是职业素养还是工作能力等不能满足社会大众的需要,这也是很多出租车被投诉的主要原因。在挂靠经营模式下,公司不可能详细了解每一位驾驶员的技术水平和个人素质,加上出租车行业行政主管部门设置的从事出租车行业许可标准过低,于是大量不合格的人员混入了出租车司机队伍中,其中很大一部分是进城务工的农民和下岗的职工,由于缺乏日常的培训和教育,加上文化素质较低,一些出租车司机的日常行为不规范,不能在服务过程中做到礼貌待人和文明服务,随地吐痰、说脏话、不主动给票等不文明现象时有发生;一些车主不服从挂靠公司的管理,不主动参加车辆保险、不按时对车辆进行维护保养,甚至让车辆带病行驶,置乘客的安危于不顾,一旦发生交通安全事故,挂靠公司也要承担相应的责任;通常每辆出租车雇佣2-3名司机,分为白班和黑斑,驾驶员要按时向车主缴纳一定数额的费用,但拉客收入达不到指标时,就要司机个人进行贴补,剩下的才归驾驶员个人所有。在经济利益驱使下,很多出租车司机存在超速行驶、违章掉头、乱停乱放等驾驶行为,甚至还有宰客、甩客和拒载等问题的发生,给客运行业也带来了十分不利的影响。

(三)出租车行业管理法规不健全

目前,国家大部制改革已经完成,一些旧的规则制度被废除,2007年,国家交通部宣布《道路运输行政处罚规定》等47部规章废止,但新的行业管理法律法规尚未出台。从全国来看,出租车行至今没有一部全国性的行业法规,多沿用原建设部十余年前制定的规章条例。其中作为道路运输行业管理最高法规的《中华人民共和国道路运输条例》,主要是管理和规范道路客货运输及相关服务的,并没有特别明确出租车的管理,导致很多城市的出租车行业管理没有章法可循,出租车的行业管理和市场监管缺乏法律支撑,给管理部门对出租车的管理带来了极大不便,工作陷入矛盾和被动境地。例如在郑州市一辆即将报废的出租车,居然可以卖到50万元,只因为拥有经营权,监管部门也无权进行管理。尽管一些城市根据出租车管理的具体情况出台了《市出租车客运管理办法》等规章制度,但由于法律层次偏低,内容涵盖不全,缺乏可操作性,并不能有效地提高出租车管理的效率,效果差强人意,这也成为出租车行业的一个重要不足之处。

  二、完善出租车行业的管理对策

(一)因地制宜地规划出租车的数量

合理的出租车数量控制既可以保证出租车司机的利益,防止空驶率过高。也可以打击黑车,满足老百姓正常的出行需求。政府交通管理管理应该做好以下几方面工作:首先,没有调查就没有发言权,随着城市建设的推进和人口数量的变化,城市出租车需求是不断发展变化的,这就需要相关部门组织人力、物力来深入调研,对出租车市场的供需状况进行详细的调查,聘请相关领域的专家参与调查和对材料的分析,并广泛听取行业协会和社会各界的意见,只有进行科学的调查,才能在此基础上核定出合理的出租车辆营运证数量。并将调查结果公之于众,以供准备进入该行业的从业者参考。其次,采取差异化的控制措施。随着城市规模的不断扩大,同一城市的不同区域对出租车需求差别迥异,因此在对出租车需求进行调查的同时,还要分区域进行不同的控制措施和手段,对一些出租车空驶率过高的地区,要逐渐控制和减少对出租车牌照的发放,从而将出租车数量控制在一定范围内,保证出租车司机的利益;对一些黑车泛滥的地区,政府应该多发放出租车牌照,满足人们大众的出行需求;特别在一些城乡接合部,由于缺少足够的正规出租车,成为黑车存在和蔓延的主要场所,政府应该给予出租车一定的政策倾斜,引导正规出租车到这些地区进行运营,缓解当地出行难的问题。

(二)改革价格管制方式

出租车营运价格由政府统一管制,有利于政府对出租车市场的管控,在一定程度上保证了出租车司机的利益,也维护了乘客的合法利益。但随着情况的发展和变化,这种刚性的价格管理机制已经背离了市场经济的规则,降低了出租车市场中的竞争性,由于缺乏价格激励,出租车公司也缺乏提高服务水平的动力。因此,我们要逐步改革传统的出租车价格管制方式,采取更为灵活的出租车行业指导定价。一是根据城市经济社会现状、出租车市场需求以及车型等因素确定起步价和里程价的最高限价,出租车经营者根据最高限价,自主确定价格后,报政府备案。二是经营者可以提出自己认为适合的出租车起步价和里程价的提议,再由政府物价部门批准。三是可以由出租车管理部门组织召开公开听证会,由公司、司机、乘客三方共同协商,对出租车的起步价和里程价标准提出合理化建议,再报政府物价部门批准。四是出租车公司根据行情自行规定出租车的起步价和里程价,并把定价方案报给当地政府备案。当然,无论采用哪一种价格管制方式,都应该综合考虑当地城市的经济发展水平、物价水准、市场供需等因素,合理确定与城市客运内部公交车之间的比价关系。

(三)加快信息化技术在出租车行业管理中的运用

先进、高效、稳定、可靠的车辆调度系统是目前出租车行业提高运营效率,提升服务水平的最有效方法。通过建立高度集成、便于操作的出租车信息综合管理系统,实现公司对车辆营运全方位、全过程、全时段的监控,既可以达到防劫!防盗!报警的目的,也可以提高车辆的有效利用率,在最大程度上提升管理水平,缓解出租车行业内部的矛盾。同时,还可以提高车辆运行的安全性和处理突发事件的能力,方便对车辆和司机进行管理。杭州快迪科技有限公司开发的快的打车,是中国首款便民打车应用。软件为打车乘客和出租司机量身定做,乘客可以轻松发单,随时随地打车;司机可以降低空驶率,轻轻松松多赚钱。软件对电话叫车又有所改进,拥有语音对讲、电招模式、高峰期加小费等诸多创新点。通过手机软件,让供需双方直接结合,既满足了乘客个性化的服务需求,也有效减少了出租车空载里程,提升了营运效益。

总之,随着社会与经济的不断发展,传统出租车管理体制的弊端开始显现,需要政府相关部门树立现代化的出租车管理理念,协调好政府适度管制和市场化之间的关系,维护出租车司机和乘客的正常权益,促进城市交通的健康运行和发展。

2015年25期《管理观察》

 

 

规制专车:"共享经济"的迷思

近期官方版的出租车改革方案遭到了来自经济学家和民间的许多批评,各方要求放开对专车的限制。在此方面,FT中文网也刊发了两篇文章《出租车改革方案:戴着镣铐的跳舞》、《专车改革须突破保守惯性》。但是,专车对出租车市场的冲击,以及由此带来的管制难题是世界性问题,也并非"一放了之"那么简单,而是需要考虑多种可能影响,对监管机制和政府应对之道做出合理的调整。为此,我们继续刊发从"如何监管"角度看待专车争议的文章,并邀请各界学者参与讨论。编辑事宜请联络bo.liu@ftchinese.com。

近日,中国交通运输部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》),首次从中央政府层面对专车运营做出了法律规范。但《意见稿》中有关运营车辆性质变更、平台须与驾驶员签订劳动合同等条款却引起了诸多批评,被认为同时损害了消费者和司机利益,并阻碍了"共享经济"的发展。

事实上,自专车诞生之日开始,相关争论便从来都不能如此简单地做出结论。仅以司机收益而言,相比于传统出租车公司,专车司机的净收入是否有实质的提高呢?如果将车辆折旧、车辆保险以及司机本人的保险都计算在内,一概不管的互联网平台公司可能并不比传统的出租车公司更好。纽约和班加罗尔最近两份关于Uber的新闻调查报道同样得出了类似结论。当然,互联网平台公司大规模的补贴政策的确在短时间内同时提升了消费者和司机收益。但当优步(Uber)上市之后,当它必须对股东负责而面临利润约束的时候,现阶段的"美好时光"可能便不再会重现。

不过即使如此,问题可能也不大,无非就是收益分配的再调整而已。但专车问题的复杂性在于,它不仅仅只是商业模式的创新,更是对传统政府管理模式的质疑与挑战,而这也正是当前热议的"共享经济"的迷思所在。

一般认为,"共享经济",以及相伴随的互联网平台的发展,是对政府规制的替代。信息经济学认为,政府规制存在的合法性基础是市场失灵。交易过程中普遍存在的信息不对称现象,需要政府规制作为外界力量的涉入,以避免"柠檬市场"和"逆向淘汰"问题的出现。举例来说,我们并不清楚街边饭馆是否存在食品安全问题,对此的担忧可能使得我们不敢前去就餐;而此时,作为一种规制手段,政府为该饭馆颁发的卫生许可证向我们传递了食品安全的信息,从而促成了交易的完成。

"共享经济"和互联网平台的出现却使政府规制成为了多余,其关键在于"声誉机制"和"显示机制"完美解决了交易双方的信息不对称问题。其他就餐者的评价,加之以简单易懂的评分排名,使得在没有"卫生许可证"的情况下我们也愿意消费就餐。数据驱动的扁平化信息传播途径,及其对于信息不对称问题的消解,成为新经济"拒绝"政府规制的根本理由。正因为此,芝加哥大学法学院教授Lior Jacob Strahilevitz才直截了当的提出"少一些规制,多一些声誉";也正是基于此,Uber才在多地试图出台规制政策的泥淖中屡屡"反败为胜",成功抵制了施加其上的规制负担。

但事实果真如"共享经济"倡导者所描述的那样美好吗?"声誉机制"真的如此有效,能够替代政府规制并成功解决信息不对称问题吗?答案可能同样不是那么简单。BlablaCar是一个提供长途旅行拼车服务的法国公司。针对其的一项调研显示,在19万次用户评分中,超过98%的评分都是"五星"最高分。2012年针对eBay的研究同样显示,67%的用户得到了100%的好评,而80.5%的用户得到了99%的好评。Airbnb上的绝大部分评分同样在4.5分或最高分5分之间。面对千篇一律的"高分","声誉机制"丧失了区分度,也因而丧失了解决信息不对称问题的基本能力。

导致"声誉机制"失效的原因有很多,包括买家与卖家的合谋、评分者对于被评者报复行为的担心。以及互联网平台的偏向性诱导等,当然还包括更直接的"刷分"行为。但无论如何,这些结果至少证明,"共享经济"及其所依赖的"声誉机制"并非包治百病的万能良药,它同样需要更多、更复杂的其他机制的共同作用。也正因为如此,Airbnb才专门雇佣了人工团队来负责用户评分的纠偏工作;它同时还引入了身份验证系统,通过其他方式来验证用户及其评分的真实性。

如果"声誉机制"的作用是有限的,那"共享经济"中的信息不对称问题又是如何解决的呢?我为什么愿意相信一个陌生人而坐进他的车里,或者住进他的房间呢?对于此问题而言,很直接的一个答案便是人与人之间本就存在的"信任"传统。

事实上,"搭便车"是一个很正常的社会现象。二战期间,顺路捎带士兵甚至被视为一种爱国行为。站在路边、右手大拇指朝上以寻求顺风车的动作也一度成为好莱坞电影的经典场景。除此之外,另外一种具有说服力的解释来源于"身份歧视"。2014年哈佛大学商学院两位研究人员所做的对比研究表明,在其他条件都相同的情况下,Airbnb上黑人家庭的租金要比白人家庭低12%。换句话说,我愿意坐Uber司机的车,并非因其在Uber平台上的积分有多高,而是因为这是一辆宝马。谁会愿意相信开宝马的人会来抢劫我呢?从这个角度讲,所谓Uber提供了"另类社交"的平台,可能不仅仅只是一个笑话而已。但如果真是如此,那么我们便有理由对互联网平台做出更多的政府规制。毕竟,我们并不愿意看到"共享经济"同样沦为社会分化的加速器。

围绕《意见稿》的争论正如火如荼,反对者多祭起"共享经济"的大旗,将其扣上了"反互联网"的帽子。诚然,当前这版《意见稿》的确存在诸多保守之处,沿袭了传统监管思路而未能充分认识新经济的特殊性。但反对者也应注意的是,"共享经济"远不是想象中那般简单,互联网平台远不如理论描述的那样完美无缺。只有正视并正确面对当前现象的复杂性,我们才有可能真正发挥互联网平台的益处,走出一条"共享且共赢"的道路。

近期有报道指出,Uber的最终目的并非仅仅提供出行服务,而是成为全新的城市治理平台。如果是这样,那么我们要面对的便是代替"政府规制"而出现的"私人规制"。我们是否可以信赖它,是否可以依靠它?在讨论"专车"管理办法之余,这可能同样值得深思。

2015年10月26日 FT中文网

 

出租车新政"四大关键性问题"日渐廓清

"专车"平台提供的是信息服务还是运输服务?"专车"等新业态是否需要规范发展?从事营运服务的"专车"车辆和驾驶员是否应该明确为营运性质?如何看待地方试点和中央立法的关系?

10月交通运输部公布《关于深化改革进一步推动出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(下称"两个文件"),向社会征求意见。

"专车"与传统出租车服务属性相同

"专车"等新业态到底是什么?和传统出租车有什么异同?"专车"平台提供的是信息服务还是运输服务?这是交通运输部出台"两个文件"以来,在专家学者之间产生的首要分歧。

暨南大学行政法学专业教授刘文静说,判断"专车"到底是什么,可以从服务、合同签订、付款方式、保险和承运人几个方面来看。互联网运营商已经成了实质上的出租汽车的经营者,滴滴、快的、优步、神州,人们从品牌上就知道和谁做生意、坐的是谁家的车。

"离开了互联网平台,客运合同能不能够签订,答案肯定是不可以的。我们没有办法跟单个司机签合同,必须通过网络。"刘文静说,"我问了很多习惯于用专车出行的人,没有人认为他是跟司机做生意的,他都是在跟平台做生意。"

在付款方式上,电子商务后台运作是乘客把钱支付给了网络运营商,网络运营商向司机返还,这是平台与司机之间的法律关系。

"客运服务按照现行法的规定是把人从一个运到另外一个地方的,连车带人过去。专车平台运营商自称提供的是信息服务,那乘客坐着网线飞过去得了,还需要车运过去吗?"刘文静表示,"专车"提供的仍然是运输服务,跟传统出租汽车相比,只是叫车方式有了区别,"不管你通过互联网还是通过电话还是招手打到的车,最终提供的都是运输服务。"  近一个月来,围绕两个文件,社会各界争议不断。11月7日,在交通运输部召开的"规范网络预约出租汽车发展座谈会"上,交通运输部党组成员兼运输服务司司长刘小明介绍,截至目前,通过网站留言、电子邮件、信函、电话等各种渠道,搜集到各种意见4600多件。"经过梳理,其中有一些是争议比较多的问题,也是关系到这次改革整体制度设计的关键性问题。"

当天,交通运输部专门将上述四个问题打印到一张A4纸上,供来自各地的20位专家讨论。

《第一财经日报》记者应邀旁听了一整日的讨论会。就上述问题,专家们基本达成了四点共识:"专车"与传统出租车在本质上是相同的;政府有必要及时对这种新业态实施监管,《暂行办法》符合上位法规定;"专车"从事的是出租车运营服务,车辆和驾驶员必须具有相应资质;在中央立法的同时鼓励地方试点,更有利于"专车"有序发展,并降低"专车"平台成本。"专车"与传统出租车服务属性相同

"专车"等新业态到底是什么?和传统出租车有什么异同?"专车"平台提供的是信息服务还是运输服务?这是交通运输部出台"两个文件"以来,在专家学者之间产生的首要分歧。

暨南大学行政法学专业教授刘文静说,判断"专车"到底是什么,可以从服务、合同签订、付款方式、保险和承运人几个方面来看。互联网运营商已经成了实质上的出租汽车的经营者,滴滴、快的、优步、神州,人们从品牌上就知道和谁做生意、坐的是谁家的车。

"离开了互联网平台,客运合同能不能够签订,答案肯定是不可以的。我们没有办法跟单个司机签合同,必须通过网络。"刘文静说,"我问了很多习惯于用专车出行的人,没有人认为他是跟司机做生意的,他都是在跟平台做生意。"

在付款方式上,电子商务后台运作是乘客把钱支付给了网络运营商,网络运营商向司机返还,这是平台与司机之间的法律关系。

"客运服务按照现行法的规定是把人从一个运到另外一个地方的,连车带人过去。专车平台运营商自称提供的是信息服务,那乘客坐着网线飞过去得了,还需要车运过去吗?"刘文静表示,"专车"提供的仍然是运输服务,跟传统出租汽车相比,只是叫车方式有了区别,"不管你通过互联网还是通过电话还是招手打到的车,最终提供的都是运输服务。"

同济大学交通规划专业教授陈小鸿也表示,"专车"和传统出租车并没有根本的不同,只不过是在互联网技术条件下,能够提供一种更为高效的预约服务和更为及时的动态调度。""无论是以前的马车,还是后来的出租汽车、网约车,提供的核心服务没有改变,就是个性化的出行服务,只是乘车形式、交易方式会有变化,但是绝对改变不了出租服务的本质。"深圳大学运输经济专业教授韩彪说。

中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧认为,"今年上半年,滴滴公司在北京市海淀区法院审判的一起商标侵权诉讼中,在向法庭提供的证词里明确表示,其服务的性质不属于电信类服务和商业类服务,而是属于运输类服务。法院也据此作了审判。"

"专车"的车与人应纳入行业管理

此前有观点认为,从事"专车"服务的人员大多是兼职的,偶尔为之,不宜认定为"运营",也不必办理合法的运营手续。

讨论会上,李俊慧表示,目前的"专车"等新业态都是以营运为目的的,"首先你挣了钱,至于挣了100元还是10元,都改变不了营运性质。我昨天坐了一个专车,司机说他一天最多可以接15单,每天要跑500公里,跟出租车没有什么区别。"

国家发展改革委综合运输研究所主任程世东认为,"驾驶员不管是专职还是兼职,其提供的运输服务是以盈利为目的的,那就应该是营运性质的,因此,作为服务相关的要素--车辆、驾驶员等就应该纳入行业管理。"

此前还有观点认为,对于"专车"等业态,政府不宜过早出手管理,能不能让子弹再飞一会儿? 对此,北京市交通发展研究中心主任郭继孚表示,"不能再飞了!"他介绍,从今年3月份开始,北京的出租车运单量在直线下降,已经到了一个非常严重的程度。北京的运营数据显示,车流量同比增长10%,车速同比总体下降9%,交通拥堵指数同比上升20%。"毫无疑问,与"专车"大量上路有关。我对滴滴公司的老总说过,你敢不敢把你的专车数据拿出来?拿出来就可以去估值。"

刘文静说,许多人担心"法不责众",这么多的专车是不是就意味着这个需求就是这么大,就应该让其合法化呢?这个是两个问题。"小偷如果从数量上来看比专车多得多,还有盗版和假货的数量也比专车要多得多,那是不是要在刑法当中删除盗窃罪,是不是要修改知识产权法、商标法、专利法呢?不是这么简单考虑问题的,要利益权衡,能带来的好处和可能面临的危险。"

"有人说只要平台管司机就行了。我专门问了几家专车公司,他们告诉我,司机有没有犯罪记录、有没有三年驾驶经验等等,这个保证不了,平台能管的就是服务质量。资格性的问题恐怕只能政府来管。"交通运输部管理干部学院教授张柱庭说。《暂行办法》符合上位法规定

目前,各个国家都在对"专车"等新业态进行立法研究和管理。
"专车"要不要规范,当然需要规范。"中国政法大学法学院教授刘莘说。

广州市交通委员会客运管理处处长苏奎介绍,"正是因为"专车"发展遇到了问题,乘客与司机、司机与平台的矛盾以及新老业态之间的矛盾等,在地方上已经开始激化,影响了社会稳定,所以迫切需要相关管理办法的出台,加强规范和管理。"

郭继孚也表示,作为一种占用道路资源的"马路经济",对于出租汽车、网约车的规范发展也很有必要。"我举个例子,我做饭很好吃,别人也说很好吃,但我能拿到街上随便去卖吗?还是要有相关的手续吧?我并不认为互联网有这个特权,从事运输服务也要遵守政府监管这一最基本的要求。"

张柱庭认为,"专车"需要规范发展,目前《暂行办法》也是有法可依的。他说,"国务院的412号令在前面描述发布词的时候就写清楚了,"根据《中华人民共和国行政许可法》第14条第二款的规定保留设定行政许可。"因此文件中的三个许可是没有任何问题的。"

针对不少人反映,国务院412号令是否适用于目前的"专车"等新业态,张柱庭解释说,"传统出租汽车就分巡游式和预约式两类,过去的问题是预约出租汽车没有发展壮大起来,导致大家认为互联网平台下的网约车是一种新业态,但实质上它就是出租汽车服务的一种。"

国家行政学院法学部副教授王静也表示,经她充分论证,"依据国务院412号令对"专车"进行管理,从合法性上讲,是没有任何问题的。"中央立法设置底线平衡利益

对于地方试点和中央立法的关系,专家均表示,交通运输部此次对网络预约车进行规范十分必要,中央应该提出政策制度框架,同时发挥地方积极性,进行主动改革探索和实践。

王静表示,"对于是中央先立法还是地方先试点,我个人认为交通运输部出面是更好的,而且非常有担当。如果等着它任意发展下去,到那时即使想规范难度也将非常大,很难再有办法去规范了。"

曾参与深圳市出租汽车行业改革发展方案制定的韩彪认为,如果交通运输部不出一个原则性的框架性政策,很多城市就不能有效制定相应的地方性法规。

"一个是有的地方需求不大,另外,有些地方也没有能力去立法。所以如果有中央立法在前,对于地方政府制定相应规章制度有很好的借鉴性。"韩彪说,"中央立法设置好底线,地方政府在底线之上将有充分空间可以调整。"

中国政法大学传播法中心副主任朱巍认为,中央立法没有问题,但应突出原则性、底线性的规定。"确实严重影响到社会稳定或者是消费者权利保护,可以做一个补位性的规定,把平台责任到底是什么说清楚。"

上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈表示,不能沿用过去信息不对称条件下传统出租车方式来管理新业态发展,对《暂行办法》中如何对个人信息保护进行管理,以及第三方平台保险责任等方面还需进一步完善细化。

中国信息通信研究院政策经济所副总工程师何霞表示,对新业态的管理需要创新监管体系,在价格和准入上应当制定原则性的规定。刘文静认为,立法就是在接纳新事物和各方利益以及公共利益之间寻找一个平衡,它既不能是一种观点战胜另外一种观点,也不是一方利益在众多的利益博弈中高位胜出。寻求利益的平衡,就是一个好的立法。

"我谈一下感谢,交通运输部编制两个文件,首开了中央部委立法公众参与的先河,做了非常好的示范,我们在座的各位都应该为此感到自豪。"刘文静说。上海金融与法律研究院研究员张兴祥、郭继孚、于文豪等专家也表示,"应该给交通运输部点赞。"

"希望这个"专车"的规定能够把这个理论创新和制度创新结合起来,结合科技创新,站在互联网的风口上把握方向。"朱巍说。

"立法本身就是一个利益平衡的过程,在这个过程中,我们知道有专车企业的利益,还有乘客的利益,还有其他各方的利益,希望最后能出台的这个专车管理办法可以取得各方利益的均衡,让大家都可以相对满意,并促进相关业态健康发展。"李俊慧说。

2015年11月8日中国出租车论坛

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