中国国企改革不宜复制淡马锡模式

中国经济周刊  2015-8-31

中国国企改革酝酿多年,前后思路和方案不少。有的外媒最近正在热炒,称最新的改革方案将是借鉴新加坡主权基金淡马锡(Temasek)的模式,对经营性国企进行混合所有制改革,同时也推动国资委的职能由管企业向管资本转变。

淡马锡究竟是家什么性质的公司?淡马锡模式的精髓是什么?淡马锡模式对于中国国有资产管理改革又有哪些启迪?要回答这些问题,需要我们了解淡马锡模式诞生的历史条件和具体国情。

“淡马锡模式”的精髓

淡马锡成立于1974 年,是一家以市场化方式运营的政府投资公司,新加坡财政部对其拥有100%的股权。它所持有的企业股票市值占到新加坡股市的47%,营业收入占到国民生产总值的13%。截至2015 年3 月31 日,淡马锡的投资组合中共涉及45 家公司,包含能源与资源、交通与工业、金融服务、生命科学与农业、电信媒体与科技、消费与房地产等六大领域,已成为新加坡经济命脉的主宰者和政府进行国资运营的操盘手。

所谓淡马锡模式,就是构建政府、国资运作平台、企业的三层架构。在宏观层面由政府牢牢掌控,而在微观运行层面由职业经理负责,形成了一套独特的国企改革与国资管理的“淡马锡模式”。所有权与经营权的分离,正是淡马锡模式的精髓所在。

淡马锡模式值得借鉴的经验主要有以下几点:第一,完全市场化,实现了政企分离。淡马锡依靠产权纽带管理国有企业。也就是说,淡马锡是依据授权对其所属公司(淡联企业)行使出资人职权的商业化主体,其定位已实现政企分开。第二,在治理结构层面,董事会的建立划清了政府与淡马锡、淡马锡与被投资企业之间的边界。淡马锡所投资国有企业的董事会起到了“防火墙”的作用,阻断了政府的不当介入。第三,坚持高度化、市场化的人才选聘机制。

淡马锡模式不适合中国

本人曾在新加坡工作和生活11 年之久,与淡马锡有过较密切的交往。事实上,淡马锡一度是中国航油(新加坡)股份有限公司的重要股东之一。以我对淡马锡的了解,我认为不应过度炒作“淡马锡”这一概念,这是因为:无论从其诞生的历史背景、运作现状,还是它所折射的本土化环境来看,淡马锡的成功有其特有的语境,中国不宜复制或移植这一模式。

首先,新加坡市场有别于我国。新加坡是一个弹丸小国,市场狭小,但资本市场发达,这为淡马锡的投资与管理提供了便利。我国的情况则大为不同:国企规模极大但资本市场却欠成熟。新加坡国有资产只有不到1万亿的规模,我国国企资产总额超100 万亿,完全不在一个量级。淡马锡管理的国有企业实有45 家,我国中央以及地方控股的国企多达15.5 万家,且成分复杂。我国国企的改革,涉及到一整套从中央到地方大量国有资产到资本布局的调整。这不是一个淡马锡模式可以简单套用的问题。

其次,新加坡特殊的国情在一定程度上解决了国有资本产权人缺失的问题,而我国难以克服国企产权人缺失这一“痼疾”。淡马锡是新加坡实现国家战略的一个重要工具,而且,一直被李光耀家族强势控制。李光耀长子李显龙是政府总理,李显龙夫人何晶是淡马锡CEO。这种家族掌控模式使得新加坡的国有资本和国有企业产权缺失的问题并不严重。而中国国有资本和企业存在产权人缺失和不明晰的问题,显然难以借助新加坡那种家族控制模式。

再次,淡马锡实际上投资和管理的企业,大多是市场化环境下成长起来的企业,而我国传统的国企市场化程度相对偏低。新加坡建国初期,在私人资本不足的情况下,新加坡政府便创办了一批隶属于财政部的国有企业。1974 年淡马锡成立,其初衷是整合国有企业,以便充分发挥国有企业在经营中的作用。1986 年至1998 年,新加坡进入奇迹发展阶段,“淡马锡模式”才逐渐成型,成为亚洲最庞大的主权财富基金。

1985 年,淡马锡出台了完整的国有企业布局调整计划,凡是非战略性的、不需要政府主导的行业,政府投资公司均要退出。淡马锡的投资理念是,一旦行业成熟到私营企业可以进入时,国有企业就从中退出。因此,淡马锡所管理的企业所在的行业环境,一定是趋向市场化的。而中国的国有企业大多是由计划经济转变过来的,还有很沉重的历史包袱,政企不分现象仍然突出。

最后,淡马锡模式本身容易引起国际市场的警觉,以中国的经济体量,仿效新加坡的模式更容易引起国际市场的波澜。历史上,淡马锡强烈的政府背景,在海外投资中也引发了不少民族主义情绪。例如,2006 年,泰国首相他信家族控股的西那瓦集团与淡马锡达成协议,以约合18.8 亿美元的价格将西那瓦集团49.6% 的控股权出售给淡马锡。这场交易激起泰国大规模的民族主义反弹,并引发了泰国的政治危机。中国政府成立相应的投资基金,并参与海外市场的投资和并购,特别是参与能源资源、电信等关键领域和行业的投资,极易引发东道国的民族主义情绪和对国家安全的关注。

“橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳。”我国学习淡马锡的模式设立国有产业投资基金,并以此推进中国国有企业混合所有制改革,可能在一定程度上提升国有资本和企业效率,但简单套用或借用淡马锡模式改革,单靠成立一个类似淡马锡式的“夹心”机构就来解决中国国企的症结,有点隔靴搔痒。中国国有企业的改革要想取得成功,还需要结合自身实际,更多地参照欧美发达国家的先进经验,进行复杂的、系统性和科学的制度设计。

中国国企改革要对症下药

那么,中国国企改革应该遵循一种怎样的路径?笔者以自己在国企工作26 年的经历认为,我国国企改革应从克服自身的弊端入手,按照十八届三中全会的决定,发挥市场在资源配置中的决定性作用,鼓励发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,而且,还要根本性地改变目前政府对国有企业的管理方式。具体建议有以下几点:

第一,去行政化。我国应当从根本上反思和改革政府对国企的管理体制,更好地发挥出资人义务。国有企业若采取政企合一的方式,会使得政府既是制定法律与政策的“裁判员”,又是直接负责企业经营的“运动员”,且容易引发由权力寻租而滋生的腐败问题。我国国企目前的管理,在决策体制、用人机制、分配方式等方面,都在沿用长期以来的行政体系。比如,一项投资决策往往在经过了企业内部多层次决策后,还在外部要经过国资委、发改委、商务部、外管局甚至国务院等多层审批。这不仅发挥不了企业的积极性并削弱了企业的责任心,而且,还极大地影响了决策效力,错失重大商业机会。国企改革的重要内容之一,就是要提升企业运行市场化水平,把该由企业决策的内容交由企业,并由企业承担决策责任;把该由政府履行的出资人义务落实到实处,而不是参与到本应该由企业所做的具体决策之中。而国企内部,也不应该以行政长官方式经营企业,一定得把企业实实在在地当作企业来经营。

第二,实现股权多元化。在我国范围内的各种所有制企业,都是纳税人,都一样地产生就业机会,都是我国经济的组成部分。我们不应绝对地认为国有企业就必须做到政府控股,或者是政府占绝对控股地位;同样,国企投资并购,也不必都要控股。适度地股权多元化,包括允许民间资本参股甚至控股、鼓励国有企业管理层和员工持股,都是可以尝试的。通过股权多元化完善公司治理,可以更好地调动各方面的积极性,充分发挥国有资产的作用,提升企业运营的效率。

第三,政府和国企要有所为、有所不为,逐步推动国有资本从竞争性领域退出。对于那些具有政治和经济战略意义的、关系国计民生的行业,国家应加强控股权,而对市场化程度较高的竞争性行业,应该由民营企业控股或国家相对控股。竞争性领域的国企,可以在行业发展早期重点从事行业内关键和共性的技术研发,待国内技术和市场发展相对成熟后,逐步通过一定比例的股权出售,鼓励社会资本进入。当市场失灵时,国企和国有资本要毫不含糊地进入私人企业难以进入的市场,当市场成熟时也要毫不犹豫地退出。我通过20 多年的国企亲身经历与观察发现,我国国企改革并非没有思路,以前提出过的一系列改革方案(如上面提到的三个方面)也都是切实可行的,但关键在于落实。

总之,只要是遵循了市场经济规律,参考了发达国家的先进经验,并结合了自身的实际,这样的方案就是好的方案,这样的改革就会有所成效。那种套用什么什么“模式”的做法,永远是邯郸学步,东施效颦,注定是要失败的。

(陈九霖系清华大学法学博士,北京约瑟投资有限公司董事长,曾担任世界500强企业副总经理)

 

淡马锡模式对中国国有企业改革的借鉴

江苏商论2015(24)

一、引言

淡马锡式是指新加坡淡马锡国有控股有限公司所特有的经营方式,以客户为导向,批量处理中小企业贷款担保申请、审批、放贷和风险控制,即“国家化控股—公司化运作—集团化管理”的模式。淡马锡控股成立于1974年,所有权归属新加坡财政部;经营管理权由公司董事会掌握,不受财政部约束;各子公司独立经营、自负盈亏,由本公司进行全面监控。截至目前,淡马锡直接掌控企业占23家,间接控制2000余家,达到了与美国通用电气、德国西门子公司等巨无霸媲美的规模实力。党的十八届三中全会召开后,深化国有企业改革、完善国企现代化管理制度以及健全公司法人治理结构成为中国面临的紧要问题。同时,2015年政府工作计划也表明,“国资体系瘦身”将是一大任务,国企发展模式将从增量发展变为存量组合。而南北车的合并只是一个开端,未来建筑、电力、铁路方面等众多国企还将面临大规模的合并重组。这都将为我国国有企业进一步深化改革提供良好的政策思路和方向。伴随着国企火热改革的开展,积极地借鉴作为国有企业发展的典型——淡马锡模式,将最终促进中国国有企业的转型。

二、淡马锡模式运作的基本特征

淡马锡模式运行具有如下特点。第一,明确的政企责任界限。政府部门拥有淡马锡100%的股权,但对公司内部经营管理实行无为而治,仅参与董事会的任命、财务报告的审阅以及相关监管事项等工作。部门始终坚持对经营活动做到监管而不干预,重大事项审核但不承诺,鼓励其大胆自主经营又不失控的管理方针。第二,高效的内部治理结构。董事会作为最高的执行机关,在淡马锡的经营决策上起到决定性作用。它在公司的经营方针、资金使用、投资决策、股息分配等方面具有绝对的控制权,不受政府约束。第三,独立的外部管理方式。淡马锡对各个子公司均实行独立经营、自负盈亏的经营原则。同时,通过委派子公司董事会成员、保留子公司资金增加审批权、控制子公司重大产权经营决策问题等方式,使基于产权关系的管理和控制得以实现。

三、新加坡与中国国企管理模式的比较分析

(一)企业目标定位

新加坡的国民经济中,国有企业对国家经济的发展做出了巨大的贡献。其中以淡马锡控股为典型(见图1),它坚持以利润最大化为目标,在一定的风险防控下进行各项投资活动,追求股东最优回报。而在中国,大部分国企在追求利润目标的同时还需承担政府所要求的解

元,则月度绩效工资上限估值为11000元。

假设全年风险奖金标准36000元, 为保证年终奖税率3 % ,即将18000元分摊至各月, 年终奖调减。按照18000,全年多上税1800元。年终奖调减为18000元,年终奖上税18000*3%=540元。若将36000元全部在年终发放,则年终奖税金36000*10%-105=3495。调减后年终奖税金减少3495-540=2955元。综合全年,全年少上税2955-1800=1155元。

从以上举例可以看出,保证年终奖税率在3%,即将年终奖标准控制在18000元以内,将原本计划在年终发放的剩余额度分摊至平时月度发放,则可以达到降低个人税负的效果。

最终方案:

1.明确全年绩效工资总额标准,调增月度绩效工资标准,降低全年风险承包奖额度。风险承包奖分季度及年终发放,确定各季发放占比,年终发放标准控制在18000元以内。拟采用的各阶段分摊比例见下表1。

经测算,调整后中层管理人员月度收入的税率基本可以控制在10%。个别人员缴税基数超过9000,但超出部分有限,因此平均税率不会达到20%。调整后的年终风险奖可以控制在18000元以内,完全可以确保年终奖税率在3%。(见表1)

2.为确保企业经营目标的达成,即确保企业整体绩效考核结果的完成,设定各部门绩效考核得分与其他平级公司相同部门绩效考核得分平均值的偏离度,根据与平均值的偏离范围,进行风险奖的评级标准。共划分为“B-,B,S,A,A+”五级,其中B级为现状标准,S级(Standard)为达标标准,A级及A+级均为超越标准。B-级为未达标标准。各级标准对应的与同类公司相同部门绩效得分平均值的偏离度范围及各级风险奖评级系数表2:

从表2 中可以看出, 当某部门绩效考核得分的偏离度在[-10%,-3%)的区间内时,可以得到目标风险奖。当绩效考核得分的偏离度≥-3%是,最终得到的风险奖将大于目标风险奖。以

此激励各部门争先,最终确保企业整体绩效的达成。

经测算,根据各部门一季度及半年绩效考核结果,多数部门均能得到S级的评级,但也存在个别部门的评级已达到B-。使用该风险承包奖评级方法,可以根据各部门的实际业绩完成情况核定其管理人员的奖金标准,突出贡献,业绩导向,激励方向明确。使各部门中层管理人员更加关注分管部门对企业整体绩效的责任,确保分管工作的绩效达成,充分发挥了导向作用,是薪酬激励和绩效激励的双重结合。

决社会就业不足问题等社会责任,导致在经营中存在着众多的社会束缚,无法真正成为一个追求利益最大化的集体,这将限制国有企业的发展。

(二)政企责任制度

企业制度是现代经济制度的基础环节,而在企业制度中,责任制度又起着基础性作用。在淡马锡模式的管理下,政企权责明确,所有权与经营权完全分离,企业拥有充分的经营自主权和健全的治理结构。在我国社会主义初级阶段,国有企业受到利益、权力和责任的内在化影响,政府和国企经营者直接属于委托——代理关系。企业的运作主要按照政府官员意志,而不是完全按市场化规律运营,造成政府对企业的行政干预及企业治理机制的弊端。目前中国政府掌控国企形势严峻,出现政府直接从事管理、生产的角色冲突和国企的严重低效率、产能过剩、行为扭曲等现象。

(三)人力资源管理

人力资源作为企业最重要、最活跃的资源,是企业市场竞争中的关键因素,更是实现企业可持续发展的重要条件。淡马锡在用人制度上,强调“能者居其位”,坚持用合适的人;在薪酬分配上,强调“优者厚其禄”与“市场化”相结合,奖励正确的行为;坚持以人为本的价值理念、扁平化管理模式。[3]在中国,一方面,人力资源缺乏完善的开发和培养体系,传统的人事管理主要依据国家分配计划或企业生产任务,而忽视对员工工作积极性、创造性的开发。另一方面,国企运营管理缺乏有效的激励制度,收入与绩效挂钩不紧密,薪酬增长机制不完善。[4]这都将促进我国国有企业在人力资源方面改革的步伐。

四、淡马锡模式对我国国有企业的经验借鉴

(一)明确公司定位,追求利益最大化

作为国有企业,应始终坚持公司的地位,以追求公司效益最大化为目标,努力为股东创造出最大的价值。目前我国国企承担了过多的就业、养老等社会问题,这背离了企业利润最大化的原则。中国要实现国有企业改革,首先要明确国企的公司定位,以公司利益最大化作为企业经营活动的宗旨。其次,划分特定的社会保障机构解决就业不足、养老等社会突出问题,减轻国企的社会负担,使国有企业真正成为一个追求效益最大化的组织。

(二)建立内部管理协调机制,实现政企权责明晰化

政企分离是国企改革的关键。一方面,国有企业与政府之间所有权与经营权实行分离,政府不干涉企业运作形式,扮演参与监控的角色。这将确保企业拥有独立决策权,从而有利于企业应对市场变化,及时地做出适当调整。另一方面,母公司与子公司之间权责要分明。母公司通过选派董事实现对下属企业的管控,但对子公司的经营业务同样不宜进行过多干涉,确保子公司在根据自身实际情况下,充分发挥经营独立性,从而实现国有资产或企业资产的保值增值。

(三)健全人力资源管理体系,开拓员工价值潜在性

人才培养与人力资源管理关系到企业运行的成败,人力资本是企业竞争的第一要素。在国企改革进程,第一,要建立严格的用人制度,杜绝暗箱操作,面向大市场招揽各类精英人才,提高员工素质。第二,重视人才培养,定期进行员工培训,致力于把企业建设成学习型机构,在提升专业技能的同时充分发挥员工主动性、创造性,为企业带来最大的效益。第三,实行适当的激励政策,建立规范的奖惩制度,对表现突出的员工进行表彰与奖励,促进企业整体价值的提升。

(四)促进国企董事会调整,发挥董事职能高效性

科学有效的董事会结构是淡马锡取得成功的重要因素。我国在结合淡马锡丰富经验的基础上,首先应充分重视董事会成员结构和素质,对成员的选举应综合考虑专业知识、从业背景与经验等方面,实现各董事之间能力与素质的互补。其次,进一步赋予董事会充分的权限,促进各项经营决策工作的高效开展。最后,在完善董事会考核评估制度的同时,引入专业评估机构,定期展开考核工作,以确保成员的不断更新,实现董事会成员结构的帕累托最优。

(五)加强法制与市场建设,实现外部环境最优化

新加坡拥有着成熟的生产要素市场,尤其是经理人、劳动力和股票市场为淡马锡提供了良好的经济发展氛围。对中国而言,外部环境的完善,一方面亟需建立健全企业法制制度体系,完善企业法律顾问、企业重要决策和规章、合同管理等制度,充分发挥好法律文本化在国有企业发展中的保驾护航作用。另一方面,在全面深化改革的过程中,优化市场环境,完善现代市场体系,大力支持创新型企业发展,营造创新创业的良好氛围。加快建设、完善基础设施,着力创造现代化环境,建立一个完备科学的制度,为企业提供健康的生存环境,确保企业规范、健康发展。

(潘俊 陈艳 湖南农业大学经济学院)

国外国企改革经验综述及对我国国企改革启示

《当代财经》2003年第8期

从西方企业形式演变历程看,随着自由竞争市场经济向强调政府干预的现代市场经济的转变,企业组织形式也大体经历了从私人企业为主向国有企业与私人企业并存转变的发展格局。目前,世界各国国有企业已经先后或正在发生重大变革,改革的基本方向是私有化或社会化及民营化,股份制改造是国有企业改革的主要途径,改革的主要目的在于提高国有企业的经营效益、减轻政府财政负担,增强国有企业参与国际市场竞争以及抗风险的能力,着眼于国民经济整体素质的提高和发展。就世界各国国有企业的改革的状况看,既有相通之处亦存在一定差别,其具体经验及做法是:

一、英国国有企业的改造过程及其经验

1. 国有企业私有化改造的浪潮最早源自英国。英国是一个老牌的资本主义国家,二战以后英国经济逐渐走下坡路。为提高经济竞争力,英国战后历届政府先后对国有企业进行了多种形式的改革,其基本措施是对国有企业实行私有化及股份制改造。其做法80年代末到 90年代初逐渐影响到世界大多数国家,形成所谓私有化浪潮。

2.英国国有企业改革主要是政府通过制定私有化政策加以推行。其发展大体经历了两个阶段:

第一阶段 (1979年-1986年):主要对包括石油公司、天然气海岸设施、宇航公司、电报电话公司、铁路、旅馆、全国卡车公司等在内的亏损不太严重、仍可获利、且大多属竞争行业的企业实行私有化。具体做法是:⑴企业公开上市;⑵整体出售给私人企业;⑶职工内部持股。总起来看,该阶段改造的规模相对较小。

第二阶段 (1987年-1991年):主要涉及亏损较为严重的国有企业,以及公用事业和自然垄断性行业。包括:天然气公司、航空公司、机场、钢铁、供水、造船、电力、全国公共汽车公司等。与第一阶段不同,第二阶段主要以将国有企业出售给私人企业,其它则采用股份公开上市及职工持股的办法。从改造的规模看,该阶段比第一阶段扩大了近一倍。

为保证整个改造进程的平稳性,英国政府采取了多种相关配套措施。其中最为重要的是:特别股权安排及照顾职工和分散的小额股东的权益。所谓特别股权安排是指:政府保留一部分国有股权暂不出让。其目的在于防止某些行业或私人企业利用国有企业私有化改造,采取恶意收购或兼并国有企业的不良做法,同

时也在于制约企业的个别经理人员利用私有化改造转公为私,乘机扩大个人利益,使国有资产流失。所谓照顾职工和分散的小额股东的权益,重点在于合理确定职工持股购股方案,一般让本企业职工持有本企业总股份的10%左右。

总体上看,英国国有企业改革值得肯定及借鉴的经验主要有:⑴化大为小,区别对待。政府根据具体情况,对亏损的大企业本身进行划分,根据各部门具体的盈亏情况划分为若干个小公司,以区别对待。由于一个大型企业的亏损,不等于其各部门一概亏损,因此区别对待的优越性在于:政府能够把有限的资金用于那些因亏损而急需改造的部门中去,从而降低了国企改造的成本,并增加了企业扭亏为盈的机会。⑵逐步推行,相对平稳。整个改造过程分阶段实施、按步骤进行;重视可行性研究及前期准备;实际推行中先易后难,由小到大;改造的形式不拘一格:整体出售、内部收购、股票上市、国有民营等多种形式综合使用,同时注重各种改革措施之间的相互衔接配套。

由于政策可行、措施有效,通过 10多年的私有化改造,英国国有企业的经济效益得到普遍提高,其中英国最大的40家被改造的国有企业全部取消了亏损,企业盈利增幅较大。同时政府也甩掉了一些财政包袱,使财政收支状况有明显好转,政府通过出售国有企业,直接获得的总收入超过600亿英镑。国有企业职工的收入也有较大增长,加上股票收益,使职工参与企业管理的意识增强,企业的经营管理机制也相应地得以改善。此外,股份制改造也得到英国社会各阶层及广大人民的支持,表现在社会公众持股人数大增,由300万人上升到1000万人。

英国国有企业私有化改造存在的问题是:⑴由于企业大量裁员,使失业问题空前严重。失业率一直居高不下,由此带来工人抗议等众多社会问题。⑵如何有效监督管理国有企业私有化进程,尤其是对具有自然垄断性企业实行私有化后,如何防止因私人垄断而损害社会公众利益,是值得重视的一个大问题。

二、德国国有企业改革的理论及其经验借鉴

1. 理论设想及其验证。原联邦德国国有企业改革始于50年代末,其理论依据主要来自当时的联邦政府经济部长艾哈德的理论。艾哈德主张通过民营化来改造国有企业,他认为,民营化是手段,其目的在于改变政府与企业的关系,并使两者分离,从而使国有企业能够真正进入市场,参与竞争。与此相应,企业的管理体制发生变革,形成独立于政府的经理集团,并置于众多股东的有效监督之下。由此可以在市场竞争中提高国有企业的经营效率,企业效率的提高有助于扩大企业的资本,增加社会就业。

80代以来,原联邦德国加入到世界性国有企业改革的私有化浪潮中,到1987 年,联邦政府已全部售出所持有的大众汽车公司、煤炭电力股份联合公司和普鲁士矿冶股份公司等主要国有企业的股份。通过对国有企业的民营化改革,提高了企业经营效率,证实了早年艾哈德的理论设想,民营化改革的政策进一步得到推广。

2.经验借鉴。原联邦德国国有企业民营化改革曾经取得一定成效,两德统一后,德国政府致力于改造前东德地区的国有企业,其经验是:成立 “托管局”,利用 “托管”的形式对其 “注资改造”。为筹集改造的资金,托管局先后在国内国际资本市场上发行特种债券,获得巨额资金后注入国有企业。注资后再采用新的管理措施,如实行股份制加以改造。由此使大多数原东德国有企业扭亏为盈,并成为富有竞争力的企业。此外,对负债十分严重的企业不是简单地加以出售而是从职工队伍、企业环境等方面加以包装后再出售,从而使出售得以比较顺利地进行,相应地也获得一定的出售收入,有助于降低国企改革的成本。

值得一提的是,民营化并不等于将国有资产全部变为私有财产,它仅是调整改变国家对企业的控制方式,使其由直接控制改为间接控制。尤其重要的是,通过国有企业的民营化改革,改善和加强了国有企业的经营管理,变过去国有企业单一化的管理形式为多样化的管理,相应地对国有企业资产的管理方式也变得多样化。

总之,德国通过对国有企业的民营化改革,企业的经营效益得以提高。国家股的存在,为保护国有资产及维护公共利益提供了有效的监督。国家以参股的身份控制企业,使企业减少了过去对政府的依赖性,比以往也能够更为积极、主动地参与市场竞争。

三、俄罗斯、东欧国家国有企业私有化改革

1. 与西方国家不同,俄罗斯、东欧国家国有企业改革具有自身特色:⑴原属于社会主义国家,国有企业比重相对较大;⑵具有体制转轨的特征。从过去的计划经济体制向市场经济体制转变,相应地需要培植、扩大私有产权;国有企业私有化改革是体制转轨的需要,也有利于市场体制的建立及完善。与西方国家相同之处在于:俄罗斯、东欧国家国有企业私有化改革深受西方国家国有企业改革私有化浪潮的影响,是以其为模本并强调与西方国家市场经济接轨的同样的私有化改革。

2.俄罗斯、东欧国家国有企业私有化改革主要采取内部私有化和外部私有化以及大私有化和小私有化的形式进行。所谓内部私有化是将股票出售给本企业职工从而实现企业私有化改造的一种方式。外部私有化是通过股票上市的办法,即在证券交易市场出售股票的办法实现私有化。小私有化则是对国有商业、服务业以及小型工业企业的私有化,主要通过商业招标和租赁的方式进行。大私有化则是对大中型工业企业的私有化。

3.从对国有企业改革的过程看,俄罗斯主要采取了以无偿转让国有资产为重点的私有化改造方式。在俄罗斯小私有化中,主要以无偿转让国有资产为主,有偿转让的比重很小。在大私有化的第一阶段,也主要是通过发放私有化证券无偿转让国有资产,又称 “证券私有化”。只是到了私有化的第二阶段,才开始从无偿转让国有资产过渡到按市场价格公开出售国有资产。除私有化改造外,俄罗斯还保留了部分国有企业并未实行私有化改造,对这些国有企业主要通过转变政府职能、加强管理、国家控股等手段加以改造,相应地强化了企业自主经营、自负盈亏的机制,有助于国有企业走向市场,并参与市场竞争。

3.与俄罗斯国有企业改革方式不同的是,匈牙利的国有企业改革实行有偿转让国有资产的改造方式,其原则是国有资产出售而不分配。具体做法和经验是:⑴以股份制作为国有企业改造的首要形式,相应地国家保持控股地位;⑵企业改革配套进行。重视发展农业生产,改革外贸体制和金融体制,注重其与市场经济的接轨。⑶注意利用外资改造国有企业。

纵观俄罗斯、东欧国家国有企业改革,大致有如下值得重视和借鉴的经验:依法改造、加强领导、形式多样。各国国有企业改革的模式皆不同,没有统一的固定模式。具体的改革方式也灵活多样,大体上包括公开拍卖出售、租赁、私有化证券、股票上市、内部持股、职工参股、外资并购、合资等各种形式,国情不同,企业的盈亏状况不同,相应地采取不同的改造方式。一般地,对效益较好的国有大中型企业多采用股份制改造的形式,通过股票上市或职工内部持股及参股等方式改变国有企业的产权结构及管理体制;对濒临破产的国有小企业则采用公开拍卖出售、集体与企业合股经营等方式加以改造。

通过私有化改造所反映出的问题在于:

⑴内部私有化易导致国有资产流失;外部私有化则使旧体制中的隐性收入显性化,它有利于同旧体制有联系的权势阶层迅速致富,从而引起社会不满。

⑵据俄罗斯学者分析,私有化进程过快,与此相应的市场体系、法律制度及经营管理方式难以迅速形成并与之配套,因而对国民经济及社会生活造成巨大冲击。

⑶相比较而言,国有中小企业的改革比大型企业要顺利,大企业改革相对缓慢,从而使整个私有化进程延迟,其结果是使多数国家面临巨额预算赤字、失业人数剧增以及社会贫困面的扩大。

总之,从世界范围看,从计划经济体制向发达市场经济体制转轨,是一个没有既成模式的全新课题,特别是在传统体制下国有制经济不仅比重大而且根深蒂固,短期内不可能迅速改变,因此激进的私有化改革难以达到预计的效果。一种新体制的完全建立需要时间,当市场经济体制还未完全建立、旧体制的影响依然存在时,国有企业改革的难度、阻力及成本必然加大。因此,不论是过于激进的改革还是相对迟缓的改革,都不利于体制转轨国家的国有企业改革,重要的在于选准国有企业改革的范围、模式、力度、速度及时机。

四、其它国家国有企业的改革

1.80年代以来,出现了国有企业改革的世界性浪潮,从欧洲到亚洲,这股浪潮波及到世界上大多数国家,除欧洲的英国、法国、德国、意大利、瑞典等国外,亚洲的日本、新加坡、马来西亚、印度尼西亚等国也纷纷对国有企业实行改革,内容分别涉及到铁路、航空、海运、电报电话、烟草专卖机构、大型企业集团等,其中印度尼西亚通过拍卖使海运、出版等行业中的国营企业私营化;新加坡、马来西亚则分别通过股票公开上市的办法对航空公司、国营建设工程公司,以及国际海运公司和电气通信公司等实行股份制改造;日本则通过民营化改革,较好地解决了亏损国有企业如日本国铁的债务问题。

2. 日本国有企业改革的具体做法和主要经验是:⑴国有民营。通过民营化改革,使国有企业的所有权和经营权得以彻底分开。⑵引入市场机制。通过市场竞争机制的作用,借以提高国有企业的经济效益。⑶股票出售。通过出售被改造国有企业的股票,改变该企业的经营管理机制,使民营化得以彻底实现。⑷分担债务。通过对亏损企业的债务区分,相应地政府和企业各自承担一部分债务,联合清偿。

3. 新加坡对国有企业的改革基本上包括两个方面:

一是通过出售国有股权等私有化政策筹集巨额资金,再将其用于高技术部门的国有企业的发展;二是通过政府资金支持等手段,使国有企业向高技术领域转让,从而实现对国有企业的结构性改造。总起来看,新加坡国有企业改革的突出特征是:⑴强化对高技术部门国有企业的改造支持,并以高技术改造来带动一般国有企业的改革,使之实现结构转换及产业升级;⑵强调国家控股,尤其对高新技术部门国有企业的股份实行绝对控制,规定国家控股不低于 30%不允许个人和外国投资者控股。其中个人不得拥有该类型国有企业5%以上的控股权,外国投资者的持股不得超过总额的15%。⑶强调国有企业减少与私人经济的竞争。这与其它国家通过对国有企业私有化改革,使之最终能够参与同包括私人经济在内的市场竞争有很大的不同。

通过改革,新加坡国有企业的经济效益普遍得以提高,并增强了在国际市场上的竞争力。目前新加坡是世界上国有企业效益最好的国家,这与新加坡政府利用高技术与市场机制改造国有企业不无关系。

4. 美国政府对国有企业的改革主要表现在两个方面:

⑴出售国有资产。战后曾把大部分军工企业出售给私人垄断企业。80年代以来,又相继先后出售了包括联邦铁路货运公司、部分国有土地、电力销售机、全国铁路客运系统等在内的一批国有企业,并取得了一定的成效。⑵放松市场管制。政府重点取消了对国有通讯业及公共汽车业的管制,取消了对绝大部分有线电视和无线电广播以及电子计算机的电讯服务方面的限制。美国具有自由市场经济的传统,一向比较重视私人企业的发展,美国政府国有企业改革的突出特点是:政府转让职能,即把本属于政府的职能转让给私人企业。政府相继通过国有资产出售、私人企业承包或改善经营管理等办法改革国有企业。一般地,联邦政府主要负责出售国有资产,州与地方政府则着重于转让政府职能。政府转让职能后

企业效率得到不同程度地提高,其中市政服务方面尤其明显。总之,通过对国有企业的民营化改革,使国有企业获得了自由经营的自主权,债务问题的解决,有效地改善了政府的财政状况,对消除财政赤字、从根本上解除政府财政负担,起到了不可低估的重要作用。综上所述,世界各国国有企业改革由于国情不同、企业状况有别,其改造的方式及变革的模式也不尽相同,但基本目标主要是两个: ⑴政府为摆脱财政负担;⑵企业为提高经济效率。从改造及变革的方式看,大体采用了股份制、承包制和租赁制等具体形式,其中以股份制改造为主。具体分三种情况:①股份制改造。对那些一时难以整体出售的大企业,或者政府需要加以控制的企业,实行股份制改造。一般通过企业内部职工入股和股票上市、部分

出售等具体措施加以改造,其产权形式表现为:从原来的国家独有转为官民合有而民营的形式。②承包和租赁。主要用于市政服务及公共交通等行业的小型国有企业的改造。一般来说,在大多数国家,私人资本难以经营的基础设施及国防工业仍属国有或由国家控股。这里仅变革企业的经营权,而不改变企业的所有权。③拍卖出让。对那些国家没有必要占有或没有能力继续经营及改造的国有企业,一般通过招标、拍卖的形式整体转让给某个或某些私人企业,使原来的完全国有转为完全私有。从总体上看,世界各国国有企业的改革经验表明:国有企业只有改革,才有出路。改革不能不付出一定的代价,如失业者增加、居民社会福利受损等;但通过改革,大多都扭亏为盈,企业经营状况良好,政府财政状况得以改善,从整体上提高了国民经济素质以及国有企业的市场竞争力。由此可见:国有企业的改革利大于弊。

由国外国有企业改革过程中的经验教训,结合我国国有企业改革的现状,以下一些问题值得重视:

⑴债务及资金问题。目前我国国有企业改革面临诸多难题,其中一个十分关键的问题是企业负担过重。据有关部门测算,目前我国国有企业的不良债务已达一万多亿元人民币;从俄罗斯国有企业改革的经验教训可知,市场经济的成功转轨,需要巨额的原始积累资金启动,正反两面情况说明:资本市场的建立及其迅速发育成熟事关重大,在积极推进金融体制改革的同时,应不断拓宽各种投融资渠道,创造条件,积极促成国有企业在境内外上市。同时注意加强对资本市场的监管,防止金融泡沫的出现,尤其是应注意应对经济全球化带来的冲击,以维护国家的经济安全。

⑵市场竞争力和占有率问题。与西方国家国有企业的问题有所不同的是,我国现有的国有企业基本上是在计划经济体制下形成和发展起来的,因此,目前我国国有企业面临的一个突出问题是:由于社会主义市场经济体制目前正在建立过程中,计划经济体制的后滞效应还在一定程度上起作用。因此,一方面企业忽视市场作用的逐利行为,致使热门产品和热门项目重复生产及重复上马,导致资源的极大浪费及市场配置资源的低效和无效;与此相关的另一方面是,市场信号失真,统一、合理、规范的市场规则和市场秩序没有形成,致使市场上存在着大量的无序竞争现象,进一步弱化了国有企业面向市场、适应市场以及参与市场竞争的机制建立。从根本上说,国有企业目前存在的一系列问题都可以归结为市场问题,市场竞争的不规范与自身市场机制的不健全同时制约着国有企业的生存和发展,因此,国有企业解困必须 “双管齐下”:规范市场的同时健全企业适应市场的机制。唯如此,才能从根本上提高国有企业的市场竞争力和市场占有率。

⑶产权改革和发展多种所有制问题。由于国情的不同及社会制度的差异,西方流行的非国有化或私有化并不构成我国国有企业改革的唯一可行的出路。衡量所有制结构变化合理性的标准,从根本上说在于生产力的发展,即邓小平制定的 “三个有利于”的衡量标准。将其中的生产力标准进一步具体化,在社会主义市场经济体制下,国有企业应逐步确立自身的市场标准,即:将国有企业市场

竞争力的大小和市场占有率的高低,作为衡量国有企业经济效益好坏的标准;同时作为衡量是否 “以国有经济为主导”及其 “以公有制经济为主体”的具体标准。

(作者刘 建 军北京理工大学 人文学院)

 

 

版权所有 © 2011河北省图书馆 地址:石家庄市东大街16号

冀ICP备 05023098号