PPP模式将成为国企改革新动力

政府采购信息报 2015-04-14

2014年12月,国家发改委、财政部"不约而同"地发布了两份关于政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership,以下简称PPP)的重磅文件。其中,发改委公布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号),附件包括《PPP项目进展情况按月报送制度》和《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》。财政部则发布了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号),附件包括《政府和社会资本合作项目操作流程图》和相关名词解释。两份文件相较,前者重在对PPP模式提出指导意见并且对合同的编制进行规范,后者则主要针对PPP项目全生命周期的规划化管理--各有侧重,互相呼应,充分体现了国家相关部门在推进政府和社会资本合作的过程中的积极态度和协同机制。

在财政部113号《操作指南》中,对"社会资本"进行了明确界定:"社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业"。这一界定结束了长期存在的争议,但也容易带来新的困惑。

亚洲开发银行对PPP的定义是"为开展基础设施建设和提供其他服务,公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系"。问题在于,长期以来在我国基础设施及公用事业等领域发挥重要作用的国有企业,是否可算为"私营部门"?对此,亚行也经历了一个重新认知的过程。2014年2月在洛阳举行的PPP试点培训会上,亚行与会培训官员认为国有企业不属于私营部门--这一说法直接把国有企业排除在PPP政策之外。但在随后的哈尔滨试点培训会上,亚行与会培训官员对原先观点进行了修正,并提出了判断标准:完全盈利性、完全市场化运作、不依靠财政资金的国有企业可视为私营部门,但项目当地的国有企业除外。其间引发的争议和影响由此可见一斑。

本级政府所属融资平台公司通过授权可以代表"Public"一方而不能成为"Private"一方,这是国有企业参与PPP模式的方式之一,也易于理解。但是其他控股国有企业不属于"Private",那是否意味着PPP模式对具有实力和项目意愿的国有企业关上大门?面对新的游戏规则,国有企业应该如何参与到PPP模式里来?通过参与PPP项目的竞争和运作,国有企业能够从中有何获益?这一系列的困惑,是国有企业管理人员和项目团队成员在PPP模式探索和实践过程中需要回答的重要问题。

一、国有企业参与PPP模式,是国有资本投向公共服务和基础设施领域的需要

党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出:“要毫不动摇巩固和发展公有制经济,推行公有制多种实现形式,推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”

发改委2724号《指导意见》中明确:"PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设"。从中可知,在事关着国家安全和国民经济命脉的公共服务、基础设施类PPP项目中,国有资本不仅仅是分一杯羹的角色,而应该占据重要的主导地位。

作为新一届政府的重要执政着力点,新型城镇化项目在推进PPP模式的过程中,也同样要发挥国有企业主体地位。资料显示,十多年来,城镇化每增一个百分点,需多消耗4940万吨标煤的能源。确保清洁能源的充足供应,既是政府责任,更离不开国企担当。中国石油大学油气产业发展研究中心主任董秀成认为:"国企应协调国内外两个市场,建设覆盖小城镇、农村的基础管网,构建天然气输送网络。另外,国企还需加强创新能力,加大新能源开发力度,研究适合新城镇发展的可再生优质能源,找到政治责任和经济效益的平衡点"。

事实上,如果仔细通读全文,在发改委2724号《指导意见》的重要附件《合同指南》中不难看到这段文字:"签订项目合同的社会资本主体,应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业,或其他投资、运营主体"。这一规定,不仅可以打消各级政府和国有企业在PPP模式运作前期的政策顾虑,更为国有企业参与PPP模式、国有资本投向公共服务和基础设施类领域扫清了制度障碍。

二、国有企业参与PPP模式,是国有资本实现优化配置和保值增值的需要

马克思的社会资本再生产理论认为,社会资本是指社会中互相交错、互为前提、互为条件的所有单个资本的总和。社会资本的生产过程必须连续不断、周而复始。而社会再生产,就是生产过程的不断重复和更新。因此,要实现国有资本的优化配置和保值增值,就必须实现国有资本的投融资职能。

在国有资本管理理论中,国家具有双重经济职能:一是社会经济管理职能,二是国有资本所有者职能。作为国有资本管理的主体,国家行使的是与社会经济管理职能不一样的职能。此时,国家是以资本所有者的身份出现,对国有资本占有者、使用者、经营者的管理依据是资本所有权。这种管理具有以下特点:(1)不具有超经济强制性,所有者与资本经营者的关系是平等的关系,只能通过经济手段调控资本占有、使用和经营行为;(2)所有权约束渗入企业内部,必须运用公司制产权机制来规范国家、企业以及经营者之间的关系。

因此,国有资本管理的重要原则之一,就是将政府的社会经济管理职能和国有资本所有者职能分开。通过对国有企业进行股份制改造,合理界定资本占有者、所有者、经营使用者的权益,明确各自的职责,既保证了所有者的合法权益,又能够确保经营者自主经营、自负盈亏而成为真正的市场竞争主体。这与PPP模式转变政府职能、建立投资回报机制,"利益共享、风险共担、全程合作"的原则是完全一致的。换言之,在政企分开的情况下,政府的社会经济管理职能和国有资本所有者的职能完全可能在PPP的合同框架下实现握手。所以,国有企业不仅可以参与PPP模式,而且理应在PPP项目中大显身手,通过丰富其内涵、拓展其外延,更好地实现国有资本的优化配置和保值增值。

三、国有企业参与PPP模式,为国有企业混合所有制经济改革提供了落脚点

在强调巩固和发展公有制经济的同时,党的十八届三中全会在《决定》中还提出"积极发展混合所有制经济":"国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展"。2014年《政府工作报告》进一步提出:要"加快发展混合所有制经济"。国企民企融合成为新一轮国有企业改革的重头戏。

混合所有制经济在我国的发展,主要源于国有企业改革过程中对公有制经济同市场经济相结合形式和途径的探寻。其有利于激发国企的活力,有助于实现"走出去"战略,是国有企业改革的重要手段之一。目前,经过多年股份制改造,许多国企已经变成混合所有制,国资占比已较低,但政府干预依然存在,公司治理远未达标,行政化垄断未真正打破--开了玻璃门,还有旋转门,准入限制未真正放开。

PPP模式一旦广泛推行,势必打破政府干预、企业垄断以及准入限制的坚冰,加快"混合所有制经济"的改革进度。2014年财政部在发布113号《操作指南》的同时,还公布了天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目,总投资规模约1800亿元,按领域划分,涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车等多个领域;按地域划分,包括华东、华南、华西、华北、华中等多个地区,由此可见国家推行PPP模式"开弓没有回头箭"的态度。2014年11月,财政部金融司司长孙晓霞在财政部"政府和社会资本合作专题培训班"开班讲话中称,在PPP试点初期, 主要选取价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定,并且以"使用者付费"为基础的优质、典型项目。"这类项目的运作方式和合同式样相对标准,实践起来相对'好上手'一些,也可以为后续推广工作积累实践经验。"这也体现了政府官员在推进PPP模式过程中科学严谨的工作作风。

国有企业"混合所有制经济"的改革,反过来也会促进PPP模式的普及。财政部在《操作指南》中提出,各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目,以TOT(转让-运营-移交)等方式转型为PPP项目,积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营,切实有效化解地方政府融资平台债务风险。据统计,2014年底已形成的85万亿元相关公共服务和基础设施资产存量中,社会化的不到20%(17万亿元),剩下的80%(68万亿元)仍由政府平台主导,可以转型为PPP模式。与此同时,2014年底中国地方政府继续"债台高筑",债务余额为23万亿元人民币,比2013年6月底升30%。加上未来持续增加的PPP项目投资,累计将超出国有企业100万亿元的总资产量,为具有巨大潜力的社会资本带来广阔的想象空间。可以大胆预测,未来数年内必然催生大量的混合所有制经济主体,结合PPP模式运作,社会化持股总额和比例将会持续上升-- PPP模式和国有企业"混合所有制经济改革"的有机结合,既彻底突破了政策限制,使得国有企业可以放手进入PPP模式,又可将其它非公有制经济成分如外商投资、民间投资等社会资本引入国家公共服务、基础设施类项目,属于这时代的又一个春天。

四、通过PPP模式,国有企业能够有何获益

(一)PPP模式使得国有企业加快市场化转变

PPP模式在带来万亿级的市场份额同时,也一定会带来充分的市场竞争。要想在巨大的市场份额中占据一席之地,国有企业必须加快市场化转变,不断提升自身核心竞争力。

一方面,市场经济是物竞天择,适者生存的过程。在公平的竞争环境下,如果企业具有更强的竞争力,那其所占的市场份额就会增大,反之就会下降。近年来,我们欣喜地看到许多新型国企通过改革重组得以迅速成长--这往往是主动适应市场外部环境变化、不断实现自我超越的结果。这些新型国企都具有这样的共同点:就是准确把握市场需求,不断塑造自身核心竞争力。但是,也有部分国有企业长期依靠政府扶持和行政垄断维护生存发展,缺乏创新精神和市场竞争力,不能成为市场竞争中的行为主体,迟早面临被市场淘汰的命运。

另一方面,不同企业的进入,也营造了公平的市场环境。在进一步放宽市场准入,保证各种主体公平、公正、公开地参与市场竞争的条件下,推进国有企业股改,鼓励非公有制企业参与国有企业改革,建立混合所有制经济,对于充分发挥国有企业的能动性和创造性,不断提升自身竞争力具有重要意义。

按照2015年《政府工作报告》和相关支持文件,2015年我国基础设施建设投资仍然会维持较高的增速,地方政府融资需求约为2.7万亿元。就此推算,2015年全国PPP模式下的融资规模约为2.1万亿元。如此巨大的市场份额,在分配过程中,不仅将充分调动社会资本,而且通过采用公开、公平、公正的招投标方式,营造了健康透明且竞争充分的市场。

(二)PPP模式使得国有企业增强社会化程度

国有企业属于全民所有制企业,顾名思义就是归公众所有,其技术创新和改革发展的成果一定要有利于社会的生产力、有利于增强国家的综合国力、有利于提高人民的生活水平。

过去,国有企业惯于关起门来做事,重视政府,重视生产,重视销售,而漠视利益相关方(stakeholder)的诉求,社会化的程度差。如果国有企业都缺乏社会责任感,我们还能指望什么企业呢?社会责任感不是体现在口号上,而是体现在行动上。在PPP模式中,国有企业必须改变传统的价值观和行为准则,树立起市场营销和社会营销的观念,将企业利润、消费需求和社会利益三者进行更好的结合。不仅要考虑到如何满足市场的需求,更要务求产品和服务安全可靠,价格公道合理,经营诚实有信,不滥用资源,不污染环境,按要求将企业和项目信息定期向社会披露,真正肩负起国有企业应有的社会责任。

(三)PPP模式使得国有企业完善制度化改革

PPP模式不仅仅是一种投融资模式,也是一种全新的管理模式。在PPP模式中,国有企业的竞争战略、治理架构、企业制度、创新管理、激励机制以及企业文化等都需要重新审视和定位。

例如,在大多数人的观念中,国有企业都具有一整套经过长年积累、相对完善的企业制度条框。但是,在PPP模式中所有企业都会面临这样重要的外部环境问题:如何趋利避害,做好风险管理--这是政府和社会资本合作双方在特许经营方案谈判和合同设计过程中的重点。PPP项目的主要风险包括政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险和营运风险等,具有政策性、阶段性及多样性等特点。过去,国有企业的风险管理意识和风险决策管理一直比较薄弱,很容易走入两个极端:一是忽视风险的存在,全凭长官意识决策拍板;二是谈风险色变,决策推责从众,动辄一票否决,错失良机。因此,如何建立一套既能科学地进行风险识别防范,又具有工作效率的企业风险管理体系,几乎是PPP时代所有国有企业面临的共同问题。

(四)PPP模式使得国有企业加快国际化步伐

PPP模式在世界各国的发展差异较大。总体上,欧洲在PPP模式方面较为系统和领先,其中又以英国为代表。目前以PFI模式(Private Finance Initiative,私人主动融资)为主的PPP投资是英国公共投资的重要支柱,而其他大部分国家公共投资中PPP模式占比并不高。国际经验看,使用者付费的PPP项目占比较高,因为这类项目财政压力较小、项目定价机制较为健全、双方风险可控,推广PPP模式更易获得成功。国际上PPP模式成功和失败的案例都很多,失败的原因多是由于项目未能达成合理的收益分配机制,或是对风险预估不足。

此外,PPP项目的应用领域随着社会发展阶段不同也有一定差异。比如欧洲国家如英国的PPP项目主要集中在公共服务领域,而发展中国家则以基建项目为主。

尽管世界各国意识形态不同,社会发展阶段不同,甚至各国使用的PPP模式的术语不尽相同,随着全球经济一体化进程的加快、国家"走出去"战略的实施、"一路一带"战略和"互联互通"蓝图的提出,国际化PPP项目背后蕴藏的巨大商机成为中国国有企业不容错过的机遇。中国的企业对外投资虽然处于起步期但发展迅速,呈现出投资行业和投资区域广泛、投资主体多元化、投资形式多样化等特点,另外,随着国家和企业实力的不断增强,跨国并购(M&A)的案例也逐步增多,具有从单纯"技术、设备输出"为主转为以"资本输出"为主的趋势。

近年来,在环保领域方面首创集团、北控水务、桑德环境、福建龙净、杭州新世纪等国内知名企业,获得了多个海外环保项目订单,开拓了东南亚、中东、非洲、南美等多个国家市场。其中,2013年,北控水务收购威立雅水务旗下葡萄牙水务公司CGEP 100%股权。2014年,首创集团以对价9.5亿新西兰元(约合50亿元人民币)全面收购新西兰最大的固废处理企业Transpacific NZ公司100%的股权,成为近年中国环保企业海外拓展的最大交易额事件。上述案例中首创集团、北控水务等都是国有企业的代表,这充分显示了国有企业在加快国际化步伐过程中已经逐步具备一定的国际化竞争力和国际化视野。

综上所述,中国经济正处于重要战略机遇期,以公共服务和基础设施建设项目为载体的PPP模式已经成为国内外经济发展的热点。国有企业作为公有制经济的主体,一定要牢牢抓住PPP模式的新契机、充分利用PPP模式带来的新动力,充分发挥国家支持优势、国有资本优势、政治优势和组织优势,按照市场化、国际化、专业化的原则,积极参与国内外PPP模式项目,确保国民经济发展和人民安居乐业。与此同时,要通过全面深化改革,不断适应"新常态"的变化,逐渐实现从要素驱动、投资驱动转向创新驱动,推动公有制经济的转型发展。

(卢炜)

关于国企改革中如何推广运用PPP改革模式

一、引言

以私人组织、政府部门为主体,针对城市基础设施建设,向人民生产、提供各项公共性服务及产品,而建立在统一性的特许权协议前提下,构建一种团结协作模式即为PPP 模式。该模式中的成员之间的利益有着紧密的联系,彼此之间相互促进和影响,各个成员义务、职责的划分依据为合同,在合同的约束和限制作用下,可以高效的达到建设和生产目标,获得相应的利益,实现了经济效益的最大化。二、PPP 模式的重要内涵体现

首先,作为当前新兴起的项目融资模式,PPP 项目融资模式在开展融资活动的过程中主要围绕的是项目主体,站在整体的角度,统筹分析和协调政府支持和优惠政策、资产和语气经济收益等因素,对融资活动进行安排和设计,对发起人的资信状况与投资人的信息要求不高。在贷款偿付方面,主要的依靠的是项目生产经营所获得的经济利润,也可以是在政府支持下取得的效益。

其次,应用PPP 融资模式,能够增大项目资金的来源,更好地吸纳民营资本,大大降低了经营的风险,创造出更大的经济效益,有效弥补了传统项目融资方式的弊端。借助PPP 模式,企业能够同政府建立一种团结合作的关系,双方在协作过程中遵循了特许协议,对整个项目的开展都承担着相应的责任,企业经营投资保证性更强,有利于在项目建设中借鉴企业的先进技术、优化管理策略等,提升了项目整体管理效率,减少了运营成本投入。此外,民营企业在PPP 模式的保障作用下能够获取更大的利润。企业选取投资项目的重要标准就是是否能够保障回收利润,保证一定的还贷能力,并从中受益,因而利润小的项目根本吸引不到投资资金。但自从应用PPP 融资模式后,私人投资组织能够享受到由政府提供的优惠政策,补偿了投资者,增强企业参与城市基础设施建设的热情。

最后,项目建设风险和最初资金投入也会因为运用PPP 模式而大大降低,提高了城市基础建设的质量和效率。私人组织、政府机构在合作形式下,对项目建设、运行进行协作式管理,融资任务应交由企业来完成,能够获取更大的项目运营成本,从而使负债率大大降低,起到减少政府投资的作用,实现了风险转移,不会损耗到政府部门的根本利益。在这种合作关系下,提供的公共服务和产品质量更高。

三、PPP(Public-Private-Partnership)模式在国有企业发挥的作用

(1)PPP 体制机制和产业创新。充分发挥PPP 的催化、激化和活化功能。公私合作不仅仅是一种管理模式,它更是一种激励模式和制度安排。

(2)破解政府财政资金使用效率低的困境。国有企业、共同部门在项目建设过程中均可以进行研究和识别,完成前期转杯工作,为提高项目的经济利益,提供坚实的基础保障奠定基础,还将项目前期的只准备周期缩短至最小,成本投入达到最优化。国有企业可以在政府批准投入运行阶段后,能够取得一定的经济利润,这在一定程度上就表示PPP 模式具有降低项目造价的功效,建设效率大幅度提升,资金和建设风险降低,有助于国有企业深化改革的进一步推进。

(3)破解PPP 与市场风险之间的分配。国有企业在应用PPP 模式的构成中,同以往采用的建设- 经营- 转让模式具有明显的差异,可以将风险分配环节提前到项目前期准备工作阶段,将风险也转给了政府部门,确保了风险分配的科学性和合理性,使国有企业项目的投资方、承建方的利益更加有保障,融资效率得以改善,融资成功率更高。

(4)将多元化投资主体变为现实,国有企业同政府部门关系更加协调。政府部门借助国有企业拥有的优势,能够获得先进的技能和充足的资金,使投资和融资体系更加健全和完善。PPP 模式还有助于国有企业的改革和创新,更新项目管理及施工管理模式,提高国有企业效率,积累丰富的管理经验,做到与时俱进。(5)加强对科技成果及其政府财政资金的监督。PPP 模式创新的关键技能有哪些?其一,机会导向。其二,创造性地整合资源。PPP 模式具有无限性,整合也具有无限性。其三,顾客导向的价值创造。其四,超前行动。基于新常态下国企改革中如何更好推广应用PPP 改革模式,其现实应用很广。2015年6月1日,我国《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正式施行。

第一,在建筑行业改革中采用PPP管理模式。李克强总理在世界经济论坛2015年年会上强调,中国经济要实现“双中高”,必须用好政府和市场这“两只手”,开启“双引擎”。将PPP 模式应用到国内城市基础设计建设中,可以充分发挥该模式的实践意义,推动我国的发展和进步。这就要求必须要制定专项的法规政策,利用法制手段来保障PPP 模式在国有企业中的应用,实现国有企业的可持续发展。

第二,在铁路建设改革中采用PPP管理模式。近年来,我国铁路建设规模日益扩大,尤其在北京城市尤为明显,我国铁路发展速度迅猛,当前已经成为具有独立自主创新能力的一大行业,迈向了全新的发展阶段。将PPP 模式应用到铁路建设中,必然会在增大融资效率,将铁路建设同更多的途径的资本融合起来。所以,国有企业在铁路建设改革方面,必须要充分利用PPP 模式的作用,为建设工作的开展提供资金保障,将更加先进的管理技术和理念应用到铁路建设过程中,提高建设整体效益,促进国有企业铁路建设改革。

第三,在我国页岩气开发行业中采用PPP 管理模式。我国页岩气开发行业仍面临两大难题:一是巨额的资金缺口。二是对页岩气区块开采权的垄断。PPP 模式通过合同与制度的设计安排,实现政府与私营部门的优势互补,解决了基础设施建设需求与政府财政资金不足的矛盾,充分发挥了私营部门在提高项目运作效率、提供高质量产品和服务和高成本敏感性等方面的优势,为政府部门与私营部门在公共基础设施建设与项目运营的合作上提供了一种新型模式。

四、结语

处在现代知识经济时代中,利用PPP模式,国有企业和政府之间共同设计发展规划、制定决策,提高对民间资金的利用率,有效缓解国有企业的风险,减轻政府的财政压力。要应用更加先进和高效的手段,将资源整合起来,并实现资源的优化配置,使社会公众都能参与到公共设施建设和公共服务领域,改善经营效率,推进了国有企业的现代化发展进程。

(作者单位为安徽省安庆发展投资(集团 )有限公司)

 

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