推进混合所有制 深化国有企业改革

《宏观经济管理》2014年09 期

一、推进混合所有制深化国企改革,有助于重塑市场经济的微观基础

(一)加快推进国有企业体制制度的市场化,增强国有经济的活力

1.有利于改革国有企业授权经营体制。国有企业实行混合所有制后,国有股权的比例会降低,其他股权的所有者会依法参加企业的决策管理,国有资产监督管理者相应地改变原来的管理方式,从管人、管企业、管资产向主要管资本转变,形成新的国有资产管理架构。国有资产监管部门可以设置若干个国家投资运营公司,分工管理国有资产的配置状况。国家投资运营公司是国有资本具体的投资主体,负责对所投资的股份公司资本经营效果的考核。而对国家投资运营公司所属国有资本配置效果的考核,则由国有资产监督管理部门负责。这样能克服国有资产隶属关系条块分割、国有资产资本化程度不足等问题,弱化政府对微观经济事务的干预,减少政府对资源的行政性配置,以国有资产改革带动国有企业改革,使国有企业朝着市场化要求发展。

2.有益于产权制度的优化。目前,许多国有企业产权结构单一,导致其难以成为真正的市场主体,内部治理存在缺陷。产权结构单一,缺少股权多元化情况下的相互监督与制约,使有效制衡的公司法人治理结构难以真正建立,国有企业难以进行完全意义上的自主经营、自负盈亏、自我决策。混合所有制经济的本质是产权主体多元化,发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,有利于国有企业完善公司法人治理结构,实现与市场的有效接轨,管理运营更加高效。

(二)促进国有企业效率效益的最优化,增强国有经济的控制力

1.实现多种所有制经济共赢。不同所有制经济既有分工,又有合作,发挥其所长;公有经济和非公有经济、 大中型企业和小微型企业、 国内企业和外资企业兼顾, 劳动者和企业家、就业者和创业者兼顾。在现代信息社会迅速发展的背景下,无论是单一的国有制、公有制,还是单一的私有制,都难以很好地适应现代社会生产力发展的要求。推进混合所有制,是社会进化在产权关系上的一个必然表现,可以发挥各种所有制经济的优势,实现多种所有制经济共赢,有利于促进国有企业的效率效益最优化。

2.实现国有经济与其他各种所有制经济的优势互补。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,有利于各种所有制资本取长补短,相互促进,共同提升,共享发展红利。国有企业的资金、装备等优势与民营企业的灵活机制、管理高效率等相结合, 国有企业的法律意识、 社会责任意识与民营企业的创新意识、 品牌意识等相结合,有利于进一步释放国有企业的市场活力,进一步增强民营企业的竞争力。同时,国有资本和其他民间资本在企业内部实现生产要素公平受益, 有利于构建国有企业与民营企业共赢发展的机制。

3.有助于国有企业增长质量和管理效率的提升。发展混合所有制经济,允许混合所有制企业实行员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体,是对劳动创造价值理论的一个重大创新,也是社会主义公有制产权理论的重大创新,是当前进一步搞好国有企业的突破口。推进混合所有制,有助于有效保护和协调投资者和劳动者的利益关系,推动国有经济和民营经济的共生共荣,形成崭新的利益共同体,增强国有经济发展的可持续性。同时,国有企业通过引入新的战略投资者,可以在完善股权结构的同时,更好地完善经营决策机制,更好地形成市场化的管理机制,有助于提高企业决策的质量和水平,增强竞争力。

(三)实现国有企业主导能力的最大化,增强国有经济的影响力

1.吸引更多的社会资本与国有资本共同发展, 提升国有资本的主导力。 推进混合所有制,允许非国有资本参股国有资本投资项目,有助于消除对非国有制企业的歧视;有利于调动国有企业和非国有企业的多方积极性,共享资源,共同发展,提高整体社会效益,增进整体社会福利;有利于民间资本的投资发展,国有资本“有进有退” ,优化布局,从一般产业领域转向真正关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域, 使国有资本能够吸引和驱动更多的社会资本为实现国家的主要战略目标、重要的国家项目等服务,能够在提升国民经济的整体效益中发挥更加重要、更为关键的主导作用。

2.有利于扩大国有资本的带动力。通过推进产权多元化,不仅可放大国有资本的功能,而且可使国有资本在更广泛的范围内、以更直接的方式发挥影响力和带动力。推进混合所有制,有助于打破市场壁垒,拆除或降低某些行业的准入门槛,增加非国有企业的发展机会,激发国有企业的竞争意识,提高国有企业和非国有企业提供各种产品与服务的积极性,进而丰富市场的供给与需求; 对有关国有企业实行股份制改革, 可加快推进国有资产的 “资本化” ,增加国有资产的流动性,并可通过资本的流动性和国有资本的公共性,增强国有企业的市场正能量,优化社会资源的高效配置,提升国有企业的市场竞争优势,在国民经济发展中发挥更加重要、更为关键的主导作用。

二、实施路径和保障措施

(一)实施路径

混合所有制经济的本质是产权主体多元化。实行股权多元化,特别是有条件的国有企业实现股份制改革,应加快推进国有企业特别是母公司层面的公司制、股份制改革,优化国企股权结构,加快国有资产的证券化进程,实现投资主体和产权多元化。实现混合所有制,主要有4 种形式:一是涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司,可采用国有独资形式。二是涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业,可保持国有绝对控股。三是涉及支柱产业和高新技术产业等行业的重要国有企业, 可保持国有相对控股。 四是国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业,可采取国有参股形式或者全部退出。

大部分国有企业通过股权多元化改革,可逐步发展成为混合所有制企业。国有企业在发展混合所有制经济中将降低国有股权的比例,大力支持各种非公资本,特别是民营资本参与到国有企业的股权多元化改革中。 推进具备条件的国企改制上市。暂不具备上市条件的国企通过引入各类投资者,实现股权多元化,鼓励具有资金、技术、管理优势的战略投资者及社保基金、保险基金和股权投资基金等机构投资者参与国企改制重组。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济,大力引入非公企业资本、自然人资本及员工持股等三种资本,着力改善国有企业股本结构。

(二)保障措施

1.加快优化国有资本布局。坚持国有经济“有进有退,有所为有所不为” ,按照“少而精、大而强”的原则,继续推进国有经济布局和结构的战略性调整,重组兼并整合一批,清理剥离退出一批,发展创新改造一批,推动国有资本向“两国、两重、两大、两新”集中,向重要行业和关键领域集中,向优势企业集中,向企业主业集中,通过资本有序流动优化国有经济布局。 “两国”指关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域; “两重”指重要的行业及重要的基础设施及自然资源; “两大”指具有较强国际竞争力的大公司大企业集团; “两新”指国有经济仍具竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域。

2.完善公司治理结构和经营机制。坚持市场化的方向,尊重市场的规律,适应市场经济的要求,推动绝大多数混合所有制企业包括其母公司进一步健全现代企业制度,形成权责统一、运转协调、有效制衡的法人治理结构。吸收一定比例的专业化人才进入董事会,董事会下设立若干专业委员会并切实履行职责。加大引进独立董事和外部监事的力度,进一步完善董事会、监事会议事制度, 使包括独立董事在内的每一位董事、 监事都能够发挥应有的作用。

在公司治理机制层面,有必要建立强制性的小股东累计投票权制度,使混合所有制企业中的小股东有充分的利益诉求和顺畅可靠的表达渠道。 对于关系国家安全和国民经济命脉的少数行业,在实行混合所有制经济的公司中,国有股权可实行具有否决权的“金股”制度,以维护国家和全社会的公共利益。健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构;建立职业经理人制度,更好发挥企业家作用;深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革;建立长效激励约束机制,强化国有企业经营投资责任追究;探索推进国有企业财务预算等重大信息公开;国有企业要合理增加市场化选聘比例,合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费等。

3.健全和完善产权市场体系。按照“统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”的目标,建立体制合理、规则健全、竞争充分、 通畅有序的现代产权市场,保障国有股权的有序进退,实现资本、股权的优化配置。完善产权市场功能,要建立合理的定价机制,加快信息披露建设,促进产权市场的规范化。同时,重视发挥资产评估、审计等各类中介组织的独立作用,使其服务方式、程序、标准等进一步规范化和科学化,为混合所有制经济可持续发展创造良好的市场环境。健全和完善产权交易市场的机制和功能,加强产权交易信息网络建设,提高系统化和网络化水平,加强产权交易专业人才队伍建设,提升产权交易规范水平,降低产权交易成本,提高资金配置效率;加快建立和完善产权交易市场相关法律法规,健全产权监管制度;严格执行产权交易进入市场制度,提高产权交易的市场化运作程度,鼓励民营、外资等非公有制经济的产权进入交易,促进产权竞争,激活产权市场,使产权市场成为混合所有制经济发展壮大的有效平台。

4.完善国有资产管理体制。按照简政放权、理顺政府与市场关系要求,国有资产管理应实现决策、执行、监督相互分离。国有资产监督管理部门必须加快转变职能,由现行“管人、管事、管资产”的多重身份转变为专业监管者。财政部门应会同有关部门负责研究制定国有资本存量管理、动态调整规划、收益收缴和支出管理、财务管理及防范内部人控制等方面的政策法规, 履行公共管理职责。 发展改革、 工信等部门负责研究制定宏观战略和产业政策等。

国有资产监管部门之下可设置若干个国家投资基金公司,分工管理国有资产的配置状况。国家投资基金公司是国有资本具体的投资主体, 负责对本公司所投资的股份公司资本经营效果的考核。而对国家投资基金公司的运营和本投资基金公司所属国有资本配置效果的考核,则由国有资产监督管理部门负责。大多数国有企业成为混合所有制的公司后,国资委作为国有资产监管机构,要由管资产向管资本转变,并进一步简政放权,实行监管、报告和问责负面清单管理模式,有效破除政府干预企业经营决策的行为,最大幅度减少涉及企业的行政审批事项,让混合所有制企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的市场经济主体。与此同时,彻底取消企业的行政级别,使混合所有制企业去行政化,去部门利益化,切断企业和主管部门之间的利益输送链条。

三、应坚持的原则

(一)做好顶层设计,尊重群众首创精神

着眼长远,站在国家层面总揽全局,明确发展方向和工作任务,规范工作方式,制定工作规则和政策措施。同时,尊重基层和群众首创精神,问需于民、问计于民、问政于民,允许基层积极探索,有效化解人民内部的利益摩擦,兼顾不同群体的利益诉求,形成改革的最大公约数,确保改革公平公正,凝聚起最为广泛的深化改革的强大力量。

(二)统一规划,稳步推进

从国有经济总体布局角度出发,整体规划设计出国有企业深化改革的蓝图,特别是哪些企业拟进行混合所有制改造,哪些企业将实行员工持股等。推进混合所有制不能急于求成,随意下达推进时间表、指标任务书,而应先急后缓、先易后难、先简单后复杂,有计划分步骤平稳推进。规划总体思路和改革框架,选择试点、制定具体规则和程序、探索混合所有制改革的实施细则,保证其在制度和法律框架下规范运作,尤其不能以深化改革的名义借国有资产改革谋取私利。

(三)转换机制,谨慎操作

以完善公司章程为着力点,以搭建好协调运转、相互制衡的公司治理机制为前提,不必纠缠谁的股份多一点少一点,重在完善公司治理结构,转换企业经营机制,使国有企业成为真正的完全的市场主体。从维护国家利益、维护社会分配公平正义出发,采取切实有效的措施坚决防止国有资产流失。从国家战略出发,以维护国家基本经济制度为依据,以增强国有经济活力、控制力、影响力为出发点,明确划定少数不宜开展混合所有制行业和企业的红线清单。明确划定哪些实行混合所有制的行业和企业不宜搞员工持股的禁区清单。强化国有资产监管,在产权管理上采取明晰产权关系、搞好产权登记、完善公司章程、规范公司治理、强化资产评估、规范产权流转等有效措施,防止国有资产流失。

(四)统一政策,一企一策

制定统一政策标准,使一些改革重要事项有政策标准可作为依据。同时,要探索混合所有制的多种形式、多种模式,分类进行研究,分类提出措施,切忌“一刀切”。

(东北大学工商管理学院、国务院国有资产监督管理委员会新闻中心 卢俊)

五大招数激发国企改革动力

企业观察报 2015-10-13

国企改革动力不足,是困扰目前国企改革的一大挑战。

国庆节前夕,由中央人民广播电台经济之声和央广网财经联合举办的“大国大时代——中国经济报告会”上,中国企业改革与发展研究会副会长周放生、国务院国资委改革办副局长尹义省、民生证券总裁助理、研究院执行院长管清友、英国诺丁汉大学教授华秀萍、中国诚通集团董事长马正武、中国远洋集团前任董秘张永坚等来自政界、学界和企业界的人士共聚一堂,就国企改革问题进行探讨。

企业观察报记者从现场了解到,与会嘉宾总结从不同的角度,为增强国企改革动力支了五招。

招数一:合理的国企分类让改革更精准

本轮国企改革的一大特点是精准性,即有什么问题解决什么问题。国企改革动力不足,就是困扰本轮国企改革的一大挑战。

国务院国资委改革办副局长尹义省表示,国企定位不清晰,发展同质化的问题影响了国企管理者、员工自身以及社会公众对企业职能认识的偏差。

中国诚通集团董事长马正武也表示,之前国企“监管一刀切,考核评价无差别,改革措施缺乏个性”成为国企改革发展的重要障碍。

尹义省表示,本次提出国企分类监管、分类考核将推进国企与社会主义市场经济的深度融合。

民生证券总裁助理、研究院执行院长管清友则认为,国企分类是《关于深化国有企业改革的指导意见》中最为重要的内容,因为有助于各界厘清对不同类别国企职能的认知。“公益类国企未来应该不是完全市场化甚至不是市场化的发展方向,而商业类应该完全市场化。”管清友认为,如果国企分类能够按照这样的方向执行,未来的空间将非常大。

招数二:解决主人缺位问题将成为国企改革最强引擎

“宋林曾经贵为华润的董事长,但他不是主人。主人有一个基本的特征,就是不偷自己家的东西,也不允许别人偷自己家的东西。他不符合这个条件,把国有资产的利益输送给别人,自己获取利益。”

在中国企业改革与发展研究会副会长周放生看来,国企改革的根本目标是解决诸如上述的主人缺位问题。即通过改革,让广大员工、主要经营者、科技骨干、业务骨干成为企业的主人。他认为,这是本轮国企改革最为核心的问题。

如何使主人到位?周放生给出如下建议:

首先是要支持科研人员、管理人员和业务骨干等核心员工持股。同时,员工持股要遵循二八原则,20%的骨干员工持有员工持股份额的80%,企业80%的员工持有员工持股份额的20%。且普通员工持股应自愿,中层以上员工则必须持股。

其次,科技工作者应该拥有其职务发明的部分知识产权。“不在制度上承认这一点,鼓励科技创新就是一句空话”。

再次,项目建设过程中,相关团队应该参与出资。

最后,应该更加重视分红权改革。“分红权改革操作容易,不动存量,只动增量,不涉及既得利益,不涉及改制,利于达成共识,可以在各类企业普遍使用”。他举例称,目前经济增速放缓,大量民企发展困难。但是那些推进了分红权改革的民企普遍实现了逆势增长。相关企业员工对此表示,“过去是打工仔,今天是主人”。周放生说,作为员工持股的代表性企业,北京四季民福烤鸭店的口号叫“先当店员,后当店长,买车买房,后接爹娘”,对企业发展起到了实质性的推动作用。“民企都能通过改革解决主人缺位问题,国企为什么不能?”他表示,应该在国有企业的增量利润中拿出30%分给员工,效果一定很明显。

招数三:财团化可降低民企参与国企改革风险

民企如何参与国有企业改革,尤其是混合所有制改革,一直受到社会各界的关注。不止一位民企负责人表示,害怕自己的资产到了国有企业会被吃掉。因为无论是体量上还是身份上,双方都存在着不对等现象。

英国诺丁汉大学教授华秀萍透露,很多民营企业家目前缺乏安全感。“他们一旦聚会就会提到如何转移资产的问题。更害怕与国企合作时被吃掉。”

对此,新一轮国企改革中,民企应该如何参与?民生证券总裁助理、研究院执行院长管清友建议,当前民营企业参与国资国企改革比较稳妥的一种方式,就是集团化、财团化。

管清友举例说,某省民企数量多,也有钱,在参与国企改革的事后,为打消各企业家的顾虑,实行的是多家企业联合并把工商联拉进来,组成了一个企业财团,以此为平台参与本省和其他省市的混合所有制改革。

招数四:财务权和投票权分离可保护中小投资者利益

保护好中小投资者的利益,同样是国企改革不可忽视的一项内容。英国诺丁汉大学教授华秀萍说,应该通过加强公司治理加强对上市国企中中小投资者合法权益的保护。

“一个比较现实的办法是,在国企中进行财务权和投票权的分离。”华秀萍表示,中小投资者应该既有分红权,也有投票权。

在国际上,这样的做法非常普遍。以美国为例,有些公司一份股票有十份投票权,有些只有一份。

事实上,在前不久公布的《关于深化国有企业改革的指导意见》中,也提到了优先股、金股的思路。专家认为,这样的制度设计,有着保护中小投资者的考虑。

招数五:建立试错机制让改革更安全

国企改革敏感而复杂,作为局内人,国企改革,到底应该怎么改离不开来自企业界的声音。中国诚通集团董事长马正武认为,要落实好《关于深化国有企业改革的指导意见》,应该建立容错机制。

马正武表示,历史经验一再表明,我国的历次改革都是从试点开始的。具体到国企改革层面,更应该尊重基层的首创精神。“即使有了顶层设计,也离不开摸着石头过河。”

他建议,在建立国有资产保护制度的前提下,应该积极鼓励各方试验,要区分探索失败与恶意侵占。“对了要鼓励,错了要包容。试错机制是市场经济的重要特征。”

(作者 刘青山)

 

地方国资国企改革的进展、问题与方向

中州学刊  2015第5期

中国的国有企业改革与发展问题是十分复杂的,这不仅因为国有企业资产总量巨大、数量众多,国有企业历史路径依赖问题突出,还因为“统一所有、分级代表”的国资监管体制,导致中央和地方、地方和地方之间的国企情况差别巨大。党的十八届三中全会以后,中央和地方以及各地方国企改革的进程也各不相同。2014 年,中央层面国企改革顶层设计方案还没有正式出台,只是针对中央企业启动了改组国有资本公司、发展混合所有制经济、董事会建设、派驻纪检组“四项试点”和国企薪酬制度改革。而在地方层面,2014 年已有25个省级区域出台了地方国资国企改革方案,提出了时间表、路线图和一些重大措施。在很大程度上中央层面的国企国资改革与地方国资国企改革面临的问题是不可相提并论的,再加之地方国资总量超过了中央国资总量,因此,有必要专门研究地方国资国企的改革问题。

一、地方国资国企发展的现状与特征党的十六届三中全会以来,我国在坚持国家所有的前提下,建立了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。从中央和地方的关系上,可以概括为“统一所有、分级代表”的国有资产管理体制。这种体制虽然没有像理论界提出的“政府分级所有”的管理体制——将公有财产具体落实到一级政府所有,这是市场经济国家和地区普遍采用的一种公共财产管理体制——更有利于调动地方政府积极性有利于国有企业股权多元化,但总体而言,经过多年的改革发展,地方国有国资管理体制和国企经营机制发生了深刻变化,在调整国有经济布局、完善国资监管方式、建立现代企业制度、解决历史遗留问题等方面做了很多有益的探索,企业规模不断壮大,经济效益和社会效益不断提升。

截止到2013 年,我国地方国有及国有控股企业有107857 户,占全部国有企业总数的68.7%,年末从业人员数量为2084.4 万人,占全国国有企业从业人员数量的53.2%。①根据财政部《2013 年国有企业财务决算报告》的统计数据,地方国有资产共计55.5万亿元,高于中央的48.6 万亿元; 地方国企所有者权益为20.4 万亿元,也高于中央的16.6万亿元。②从各省情况看,各省国资国企规模差异巨大,如表1 所示,表1 为2012 年全国31个省级区域国有企业的具体情况。各省国资国企规模和经济发展水平相关,2012 年资产排在前10 位的分别是江苏、上海、广东、北京、重庆、浙江、天津、山东等地,国有

资产总量都超过两万亿元。

表1 2012 年全国31个省级区域国有企业的基本情况

%CZ${YIR]6[3(IZ$HBKZ[AT.png

资料来源: 《中国会计年鉴2013》,中国财政杂志社,2013 年,第559—561 页。

经过多年改革与发展,虽然各地国资国企的数量和质量差异都很大,但与中央国资国企相比,地方国资国企大体呈现出以下几个趋势性特征。

1.地方国资国企功能主要定位于为地方提供公

共民生服务、承担城市发展基础功能以及发展地方经济支柱产业三大领域

党的十五届四中全会《决定》指出,国有经济要控制的行业和领域主要包括涉及国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品和服务行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。这是我国国有经济功能的总体定位,但具体到中央和地方国资国企的功能看,还是有侧重的。中央国有资本的主要功能是保障国家安全,控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域,主要包括烟草、石油石化、电力、电信、邮政通信、军工和金融等行业,而地方国资较中央国资分布更为广泛,其中,省级国资主要分布在能源资源( 电力、煤炭) 、原材料( 钢铁、有色金属、建材) 运输设备和装备、交通航运等行业,市级国资主要分布在供水、供气、供热、公共交通和公共设施等行业和领域。地方国资国企的行业分布格局有着历史沿革、当地资源禀赋、地方政府发展经济和财政平衡等多方面原因。总体上看,地方国资国企的功能主要体现在三个方面,一是承担供水、供气、公共交通等公共服务功能; 二是承担城市发展和基础设施建设的建设开发功能以及土地、资金等要素供给功能; 三是承担培育支柱产业,促进地方经济发展的功能。

2相对于中央企业,地方国资总体回报较低,地方国企收益水平因地方资源禀赋、产业分布、规模差异和国家总体经济发展周期等因素而差异较大

根据财政部《2013 年国有企业财务决算报告》的统计数据,虽然地方国有资产总额比中央国有资产总额多出6.9 万亿元,但2013 年中央国企创造的净利润为1.2 万亿元,约为地方净利润的两倍。这说明地方国企的收益水平和盈利能力不如中央国企。③各地国有企业在收益水平、盈利能力上存在明显差异。2012 年全国国有企业盈利面58.9%,而全国地方国有企业盈利面高于58.9% 的省份只有北京( 59.5%) 、黑龙江( 59%) 、上海( 64.1%) 、浙江( 59.9%) 、江苏( 60.0%) 、安徽( 62.9%) 、福建( 59.8%) 7个省市,海南省国有企业盈利面只有41%。2012 年全国国有企业净资产利润率为7.6%,而超过全国水平的省份只有贵州省,其国有企业净资产利润率为7.8%,宁夏的国有企业净资产利润率只有0.3%。差异背后折射出各地国资在行业分布和资源禀赋等方面存在差异。

3.作为地方国资融资平台,国有投资公司在地方国资国企改革与发展中占有重要地位

早在20 世纪末,我国少数大城市就开始了组建政府投融资平台的探索。由于我国的《预算法》不允许地方政府直接进行市场借贷、发行地方政府债券,因此,地方政府纷纷设立国有投资公司作为代理其市场融资活动的企业主体,也就是人们常说的“投融资平台”。2008 年年底国际金融危机爆发后。国有投资公司遇上了经济刺激政策的发展机遇期,实现了突飞猛进式的发展。地方国有投资公司融入的资金,主要使用在城市开发与基础设施建设领域,常被人们称作为“城投公司”或“平台公司”。这类平台企业发挥着如下功能: 一是融资平台,从多种渠道筹集资金用于城市基础设施建设,再通过转贷或直接投资方式为基础设施项目提供资金; 二是土地开发,对地方政府在城市规划地区划拨土地进行前期开发与运营管理; 三是公共投资,在指令性领域范围内经营和管理国有资产,负责国有资产保值增值,保障政府出资人利益; 四是项目主体,可以发起并持续运营城市基础设施重点项目,负责项目的投资、建设、管理和经营全过程。经过多年的国有经济战略性调整,这类平台企业成为地方国资的主要载体,地方投融资平台资产已非常庞大,占地方国有企业资产的比重总体过半,个别省市甚至达到80% 以上。四川省超过80%的省属国资集中在2 家平台企业,湖北省78%的省属国资集中在6 家平台企业,北京市44. 5%的市属国资集中在14 家平台企业,天津市超过51%的市属国资集中于平台企业,武汉市近80%的市属国资集中在平台企业。④在现阶段,随着规范和清理地方政府负债等有关工作的不断推进,一些投融资平台面临着比较艰巨的转型任务。

4.地方积极探索各自的国资管理模式,但从政企关系上看,地方政府对地方国企干预程度要大于中央层面。

由于各地经济发展水平、市场化程度、国有资本规模、国有资本结构以及政府管理方式不同,各地在逐步实行国有资本统一监管的同时,也都从实际出发,探索各具特色的地方国资管理模式。上海市国资委对履行出资人职责的国有资本采取“直接监管为主、委托监管为辅”的方式; 湖南采取了分散监管模式,由国资委、财政厅、经信委和各厅局分别履行不同性质的国有资本出资人职责。相对于中央企业而言,地方国资国企服务地方经济社会发展的功能十分直接,地方政府对地方国资的控制力也比较强,这意味着地方政府对地方国企运营的直接干预更为便利。甚至很多地方国资委直接成为地方国有上市公司的股东。许多地方在探索国资监管模式的实践中,还存在着以下问题有待解决: 一是政企政资不分。经营性国有资产尚未完全实现集中统一监管,部分国有资产存在多头监管、分割式监管问题。二是国资监管机构的特设机构性质和职责定位尚不够明确,出资人职责没有完全落实到位,存在管得过多与管得不够现象。三是国资监管存在一刀切的现象,对企业的不同功能定位和行业差异考虑的不周。

二、地方国资国企改革的新进展

党的十八届三中全会以后,上海市于2013 年12 月率先出台《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》。截止到2015 年1 月,已有25个省市出台地方国资国企改革方案,其中上海、北京、天津、黑龙江、山西、山东、甘肃、江苏、湖北、四川、重庆、湖南、江西、贵州、广西、广东16 个省市公布了方案全文,辽宁、河北、河南、安徽、浙江、青海、云南、海南、宁夏9 个省市发布了方案的主要内容,其他6 个省市( 包括新疆、西藏、内蒙古、陕西、吉林和福建)根据实际情况进行了相应的探索。按照党的十八届三中全会关于全面深化国有经济改革的总体设计,可以归结四个方面的重大任务: 一是基于国有企业功能界定进行分类改革,调整国有经济布局; 二是推进混合所有制改革,确立国有经济的主要实现形式;三是建立以管资本为主的新国有经济管理体制; 四是推动国有企业完善现代企业制度,以奠定国有经济高效运行的微观基础。各地改革方案设定了这四项改革任务完成的时间是2020 年。下面分析各省的改革方案内容和2014 年的改革实践。

1关于国有企业分类改革与功能定位

国有企业功能定位与国有企业分类是全面深化国有经济改革的前提。国有企业功能定位与分类有两个思路: 一是将国有企业分为两类的“两分法”,即以保障普遍服务、实现公共政策目标为使命的公益保障类( 也有公益类、公共政策类等表述) 和以追求商业利润为使命的商业竞争类( 也有营利类、竞争类、一般商业类等表述) 。二是将国有企业分为三类的“三分法”,即在公益保障类和商业竞争类之间,增加以服务经济发展某方面具体功能目标为使命的特定功能类。这种分类从我国实际出发,认为我国现阶段是一个发展中的经济转轨国家,有世界上最庞大和最复杂的国有经济部门,这决定了我国既要有一般市场体制国家国有企业在市场经济运行中应承担的“弥补市场失灵”使命,又要有发展中国家国有企业在经济赶超中应承担的“实现赶超功能”使命,还要有转轨经济国家国有企业在渐进式转轨过程中应承担的“培育市场主体”使命。这三类使命要求存在三类国有企业,即公益保障类、特定功能类和商业竞争类。从各省公布的国企国资改革方案看,除了四川、广东两地未分出公益保障类企业,只列出功能性和竞争性两类,其他19个省市明确都是“三分法”,北京、上海、天津、江苏、青海将国企分为公共服务、功能、竞争三类,重庆分为公共服务、功能要素、竞争三类,湖南分为公益、功能、竞争三类。这表明,各省市基本达成了共识,倾向于“三分法”,认为其比较实事求是,稳妥可行。在明确分类的前提下,许多地方的改革方案中都明确了国有企业集中分布的领域,天津计划90% 的国有资本集中在40个重要行业和关键领域; 上海、江苏、重庆、四川80%的国有资本要集中于战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业、基础设施和民生保障等领域; 陕西提出新增国有资本的80% 集中于基础设施、公共服务、战略性新兴产业和外向经济等领域。为了体现国有经济功能定位的地方特色,一些省的方案还结合国家经济战略提出自己的国有企业发展定位,12个省提及“创新驱动”战略,云南、湖南和广西明确提出国有企业发展要充分发挥本地区在“一带一路”国家战略中的区位优势。

2关于推进混合所有制改革

混合所有制改革是本轮全面深化国有经济改革的焦点,涉及国有企业兼并重组、资产证券化、员工持股等重大问题,25 个省市的改革方案中都有论述,其中江西、湖南和天津等省市还列了专题。( 1) 许多地方改革方案中明确提出了混合所有制改革的数量指标要求。天津提出力争到2017 年核心骨干企业80%以上实现股权多元化,其中混合所有制占到较大比例; 江西提出用5 年左右的时间,使70%左右的国企发展成为混合所有制经济; 广东提出2017 年混合所有制企业户数比重超过60%,2020 年混合所有制企业户数比重超过80%; 重庆计划用5 年时间让八成以上竞争类国企实现混合所有制; 河北省国资委要求2 年至3 年内完成70% 以上二级企业的股权多元化改革任务,各企业每年吸纳利用的社会资本原则上不少于上年净资产规模的3%—5%。( 2) 资产证券化成为地方政府推进混合所有制改革的核心举措,尤其是强调加快国企上市步伐。有18 个省市提出要通过加快企业上市来推进资产证券化,其中北京、甘肃、湖北提出2020 年资本证券化率达到50% 以上,天津提出到2017 年经营性国有资产证券化率达到40%,江西提出5 年时间省属国有资产证券化率提高60%,重庆提出适宜上市的资产和企业全部上市,国有资产证券化率达80%,湖南提出2020 年国资资产证券化率达到80%。从实践上看,2014 年至今的国资资产证券化的路径基本也可以归纳为三类,代表地区是广东、上海、安徽等。第一类是通过非公开发行、并购重组等方式向上市公司注入资产,如中原出版集团将盈利资产注入大地传媒,越秀金控整体注入广州友谊等; 第二类是整体上市,如江淮集团通过重大资产重组实现整体上市; 第三类是借壳上市,如上海绿地集团借壳金丰投资、现代设计集团借壳棱光实业等。⑥( 3) 党的十八届三中全会明确提出混合所有制企业可以推进员工持股计划,一些地方改革方案中就明确提出了员工持股计划,包括山东、广东、河南等12 个省份都提出了员工持股,有6 个省份明确提出管理层持股。

3 关于建立以管资本为主的国资管理新体制

建立以管资本为主的国资管理新体制,是党的十八届三中全会提出的本轮改革的重大创新,但是由于对什么是以管资本为主的管理体制,理论上认识还不清晰,实践上推进也面临众多困难,因此在地方的改革方案中,真正有价值的措施并不多。上海、广东等11 个省( 市) 明确提出建立以管资本为主的管理体制,加强国资监管。北京、山东和广东提出在2020 年将国有资本收益上缴比例提高到30%,江西提出2018 年将国有资本收益上缴比例提高到30%,上海提出到2020 年国有资本收益上缴比例不低于30%,天津提出每年增加1 个百分点。构建管资本为主的国资管理新体制的核心是组建和新建国有资本经营公司和国有资本投资公司,一些地方提出了组建国有资本经营和投资公司的具体指标,上海提出建立2 到3 家符合国际惯例、有效经营的资本运营公司,江苏要求各市县新建或改建1 到2 家资本运营公司。各地在探索新的国资管理体制时,突出了两个关键词,一是“容错”。上海、黑龙江等地都提出建立“容错机制”,对未取得预期目标的改革创新工作,在依法决策、实施,并未谋取私利的前提下,不作负面评价,依法免除相关责任。二是“放权”。江苏、广东、湖北等地提出建立出资人事项清单制度,包括监管清单、报告清单和问责清单,未列入清单事项的全部由企业自行决策。

4 关于完善现代企业制度

自党的十四届三中全会以来,建立和完善现代企业制度,一直是我国国有企业改革的重要目标,虽然这些年来国有企业建立现代企业制度的步伐不断迈进,国有大中型企业大部分已经进行了公司制、股份制改革,初步建立起现代企业制度; 但是,公司制、股份制的改革没有到位,为数众多的国有大企业,其母公司及二级以上公司层面的股权多元化改革,大多滞步不前。企业的治理结构不够规范,一方面市场化经营权利还无法得到充分保障,另一方面,企业具有行政级别,可以从政府那里得到稀缺资源,影响市场公平性,同时,国有企业监督约束机制改革还不到位,没有形成完善的监督约束机制,存在国有企业经营管理者享受“行政官员”和“职业经理人”双重激励的现象,而相应的约束机制不健全。党的十八届三中全会要求继续完善现代企业制度,各地国企国资改革方案在这方面进行了新的尝试,一是在推进股份制改革上提出了一些量化指标,例如,贵州省计划到2016 年,全面完成监管企业的集团层面和子公司层面的产权制度改革,未来3 年内省属28 家国企将全部实现股权多元化; 上海提出未来3 到5 年基本完成国有企业公司化改造,湖北提出2015 年政府出资完成全部企业的股份制改造。二是在企业治理结构上进行了一些探索,试图建立“新三会”与“老三会”协调运转、有效制衡的决策执行监督机制。一方面,各地都重视发挥党组织的政治核心作用,努力探索与现代企业制度相适应的党组织工作机制。例如,上海提出形成党组织参与重大问题的体制机制,竞争类企业董事长兼任党委书记,与总经理分设,功能类和公共服务类董事长兼任总经理,与党委书记分设。另一方面,各地的国有企业改革指导意见中,普遍强调要增加一级企业负责人的市场化选聘比例。例如,湖北要求从2014 年起,竞争类企业每年通过市场化选聘的高管比例不低于当年新任企业领导人数的50%; 广东计划到2020 年,竞争类一级国企的经理层高管基本实现市场化选聘和契约化管理。

三、进一步推进地方国资国企改革面临的问题

虽然各省按照党的十八届三中全会精神出台了深化国资国企改革的指导意见,并进行了初步的探索,也取得了一些初步成效,但是,进一步推进改革还面临一些亟待解决的问题。

1推进改革的方法论“悖论”

各地为了落实党的十八届三中全会精神,在改革方案中大多规划了改革任务的时间表和任务书,提出了一些数量目标作为考核指标,包括混合所有制比例、资本证券化率、国有资本集中率、平台企业数量、企业规模等等,以彰显推进改革的执行力。但是,推进国资国企改革方案不是经济发展规划,数量考核指标不是重点,应该是在明确推进混合所有制改革、构建管资本为主的国资管理体制等方面的改革方向明确后,选择试点,制定具体规则和程序,探索改革实施细则,保证改革在制度和法律框架下规范运作。如果偏重规划改革的数量考核目标,可能会激励政府抛弃公开、公平、公正的市场运行规则,从而把改革变成某些人牟取暴利的机会。实际上,我们面临着既要积极推进改革,又要避免改革一哄而上的“积极”和“稳妥”的改革方法论“悖论”。此仅为改革方法论“悖论”之一。

从中央和地方的关系看,由于我们实施的是“国家统一所有、地方分级代表”的国资监管体制。党的十八届三中全会虽然明确了国资国企改革的大方向,但由于地方政府仅仅是代表中央履行监管职能,在推进本地的国企国资改革过程中,一些重大的改革尝试往往是不敢推进的,实际上地方也无权进行尝试。一方面,中央希望地方努力尝试、积极探索各项改革,但在一些重大的问题上,如在建立以管资本为主的国资管理体制下国资委如何定位,在推进混合所有制改革中国资比例有没有一个底线,如何界定国有资产流失,混合所有制企业中党组织怎样在建立现代公司治理结构中发挥作用,等等,这都需要中央有一个明确的、统一的指导政策。由于全面深化改革的系统性,在这些重大问题没有明确的前提下,地方政府的改革方案往往是形式大于实质。另一方面,在地方没有进行充分改革、探索、尝试、积累经验的情况下,中央政府在这些重大问题上也无法出台明确统一的指导政策。这就是说,我们在推进国有经济改革中面临着中央需要地方先行探索、地方需要中央先给政策的另一个方法论“悖论”。

2地方平台型企业转型问题

地方平台型企业是地方国有资产的主要载体,各类融资平台公司作为地方政府的“融资工具”,在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》颁布以后,面临着向“市场化”和“实体化”转型的重大任务。

当前,地方投融资平台多不具备独立还债能力,且后续投资规模大,与普通国企相比风险更大,存在资产负债率高、到期偿付债务的比例高,资产的流动性低、经营性现金流量满足率低的“两高两低”问题。2013 年12 月,国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》显示,截至2013 年6 月底,全国共有7170 个融资平台公司,全国各级政府负有偿还责任的债务20. 69 万亿元。地方投融资平台另外一个重大问题是天然具有政企不分的特征,其运作机制是地方政府形成项目投资决议,交相关部门和平台企业落实,相关政府部门为平台企业完成配套事项,同时地方政府还会为平台提供银行贷款隐性担保,帮助平台企业改善财务状况和维持资金平衡。在政企不分的管理体制和政府主导的决策机制下,地方政府直接介入平台企业的决策、投资和经营,平台缺乏独立性和自主性。由于地方国资将近一半都是分布在来自地方投融资的平台企业中,这也说明为什么地方政府对国企的干预要大于中央层面。

2014 年10 月出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求,政府融资平台公司的新增债务都不是政府性债务,并剥离融资平台公司的政府融资功能,融资平台公司不能新增政府债务。在面临上述“两高两低”问题和不具有自主经营能力的情况下,地方融资平台公司面临着较重的转型问题。一种倾向的意见是,由于地方国资委作为国资监管机构,是融资平台公司国有资本的出资人,在改组、组建国有资本投资运营公司过程中,可以将现有融资平台公司进行简单“翻牌”,变成国有资本投资运营公司。但这种做法容易使国有资本投资运营公司“走样”,进而影响以管资本为主的管理体制的构建。

3混合所有制改革中的资产证券化问题

通过公开上市实现国有资产证券化,进而推动混合所有制改革,成为许多地方的选择。如前所述,已经有18 个省市改革方案中将此作为重点,并给出了具体的资产证券化率目标。各地之所以不约而同地选择这种方式,主要是看重其两方面的优势: 一方面是程序公开透明。相比其他改革方式,公开上市的程序是最为公开透明的,有长期建立的公开市场机制保障。在无法真正界定什么是国有资产流失的情况下,最为安全的方式是程序的公开透明,只有不被认为是“暗箱操作”“国有资产流失”,混合所有制改革才能真正推行下去。另一方面是溢价效应,一般预期公开发行上市都是溢价发行,因而预期能够实现国有资产保值增值。但是,个体共识的选择从整体看未必一定具有可行性。我国现有地方国有资产55 万亿元,所有者权益也有20 万亿元,如果按照各地改革方案计划在2020 年以前50% 的资产证券化率估算,我国将有不少于10 万亿元到20 万亿元的国有资产上市,相对于现在我国只有30 万亿元市值的股市而言,将会是怎样的效果就可想而知了。因此,地方政府还必须探索新的混合所有制途径。

4如何构建以管资本为主的国资管理新体制

构建以管资本为主的国资管理新体制的核心,是使国企更加适应市场经济的要求,成为真正的市场经济主体。相对于对国企有更多干预的地方政府而言,这项任务就更具有挑战性。现在来看,在如何构建以管资本为主的国资管理体制方面,各地认识不一,差异较大,而如何组建国有资本投资经营公司,多地都缺乏有效的系统设计。实际上,在未来管资本为主的国资管理新体制下,国资委的地位是什么,国资委与国有资本投资运营公司的关系是什么,还少有创造性的回答。现在可以形成共识的是对国企进行分类,并为了落实企业自主权,列出国资监管部门一些权力清单,实施简政放权,但真正能够带来本质变化的组织结构调整还未能进入实践。

5如何进一步完善现代公司治理结构

在地方企业建立现代企业制度、完善公司治理结构中,有三个具体问题亟待解决: 一是员工和管理人员持股问题。虽然各地均鼓励混合所有制企业员工持股,但是难以明确员工持股中的具体制度设计,包括“员工”范围界定、持股比例、股票来源及方式等等。二是企业领导人员市场化选聘问题。虽然党的十八届三中全会提出要扩大企业领导人市场选聘比例,但各地方在推行中也遇到了很大阻力。如一个省属骨干企业,其高层和中层领导人分别由省委、省国资委、所在市市委和市国资委四个层面的组织部门选拔任命,这实质上已完全拆解了一个现代企业的公司治理和人力资源管理的基本构架。三是如何发挥企业党组织作用问题。在一些地方国有企业治理中,如何发挥企业党组织的作用,一直是一个悬而未决的问题,“名存实亡”或“过度干预”的极端问题一直存在。

6 承担社会负担和历史遗留问题

由于各地区资源禀赋、经济发展水平差异以及国企改革进程不同,一些地方国企存在很多非经济性任务和历史遗留问题,包括企业办社会,厂办大集体,承担政府的指令型项目,改制职工的安置等等。各地在改革方案中也都提到了解决社会负担和历史遗留问题,如北京提出在2020 年解决退休人员社会化管理、非经营性资产处置、农租房腾退等问题,山西提出用国有资本经营预算解决历史遗留问题,湖南提出着力解决中央在湘企业的供水、供电、供气和物业管理移交以及离退休人员属地管理问题。总之,本轮改革应特别重视解决地方国企的社会负担和地方国企面临的历史遗留问题。

四、深化地方国资国企改革的方向与措施基于上述分析,一方面地方国企国资改革存在着与中央层面国资国企改革的不同问题,另一方面,各地之间也存在很大的差异性,因此,在深化地方国资国企改革中需要坚持应有的方向,采取必要的改革措施。

第一,坚持“上下结合、协调推进”的改革路径。我国改革的经验表明,成功的改革推进路径是先“自下而上”——允许基层积极探索,具体包括基层创新、发现问题、积累经验、总结分析等操作步骤,进而“自上而下”——进行顶层指导下的推进,具体包括明确方向、选择试点、制定规则、全面推进等程序,从而实现全面改革。而且这个“自下而上”和“自上而下”的过程往往需要多次反复,在多次反复过程中,实现协调,推进改革。这种“上下结合、协调推进”的改革路径,既激发了基层改革创新的积极性,保护了经济活力,又实现了改革的有序性,避免了改革一哄而上的混乱,是我们改革取得巨大成就的方法论保证。同样,今天我们推进地方国企国资改革,也应该坚持这样的改革路径,或者说方法论原则。

第二,坚持“因地制宜、明确底线”的改革原则。经过多年的改革与发展,中央国企和地方国企所处行业和生存状态差异巨大,各地区国有企业改革进程也快慢不同。客观上要求在新一轮改革时,应坚持实事求是、因地制宜的基本原则,总体上政策不可以一刀切,要给地方充分的自由裁量权。要构建容错机制,鼓励各地不拘一格地探索,寻求自己改革的突破口。但是,地方在探索国资国企改革过程中,又需要中央明确的指导政策,尤其是对于一些争议较大、意义重大的改革问题,中央应该出台一些指导性意见。这些意见一方面要明确地方政府探索的方向,总体上必须坚持市场化方向,不许走回头路; 另一方面要明确地方探索改革的底线或者红线,保证改革过程的公开、公正、公平、透明,防止国有资产流失等。

第三,建立集中、分层、分类的以管资本为主的国有资产管理体制改革。所谓“集中”,就是鼓励地方探索推动经营性国有资本集中统一管理,把分散在各个部门的国有资产,包括文化、金融等,划归国资监管机构统一管理; 所谓“分层”,就是构建政府监管机构—国有资本投资经营公司—国有企业三层体系,在全面梳理国资监管机构现有权利基础上,严格界定国资监管机构和国有资本投资运营公司的权责,一个基本原则是国资监管机构侧重于国资国企的政策制定,对国有资本投资运营公司的实施章程管理和产权代表人管理,其他股东会权限都授予国有资本投资运营公司董事会行使; 所谓“分类”,原则上可以按照公共服务类、特定功能类和一般商业性对国有企业进行功能定位,地方也可以按照自己具体情况选择具体的分类,进一步在功能定位的基础上探索分类监管机制。另外,在中央与地方的关系上,要尝试构建中央和地方相互衔接的国有资本经营预算管理机制,形成中央、省级和地市级国有资本经营预算资金通道。

第四,以激励性增量持股为核心推进混合所有制改革中员工持股。新一轮国企改革以及混合所有制改革认同度很高,国企职工要求实施员工持股股权激励制度的呼声很大,但现在还缺少相应的指导性意见。我国在这方面已经进行了30 多年的探索,积累了大量的经验,并在2014 年6 月出台了上市公司的员工持股指导意见,应该在此基础上出台全国性的指导意见。一个基本的原则是应该坚持激励性和公平性相结合、员工持股制度以“激励性的增量持股”为核心来构建,要坚持增量分享、激励相容、长期导向的原则,而且还要考虑企业的功能分类、企业规模、人力资本性质等问题,一般而言竞争性、中小型混合所有制企业更适宜实施员工持股。同时要允许各地积极探索期权、期股等各类股权激励机制。

第五,在现有法律框架下通过制度创新解决地方企业社会负担和历史遗留问题。一些地方国有企业的社会负担和历史遗留问题,事关本轮地方国资国企改革成败,有必要在国有资本经营预算方面给予适当支持。但政策倾斜一定要纳入现有的法律和社会保障制度框架下,同时要进行制度创新,建议尝试建立保证国企改革过程稳步推进的基金。关于企业承担社会负担问题的解决,要适当增加财政性资金投入,加大国有资本经营预算,分类研究制定有关政策措施,集中力量分离国有企业办社会职能和所属事业单位分类改革、厂办大集体企业改革、离退休人员社会管理等问题。对于国有企业承担的政府指令性建设项目,由政府协调解决项目资本金,项目资金贷款由省级财政提供一定的财政贴息,对承担的城镇公共服务项目,由政府视情况对项目给予适当补助,对根据政府指令承担的扶贫济困、援藏援疆、抗震救灾等专项任务方面的投入,经审核可视同企业当年实现利润进行考核。

第六,在坚持党管干部原则下推动国企领导人管理体制从集中统一向分类分层转变。在现代公司治理中如何落实党管干部原则,这已经成为建立现代企业制度的焦点问题。改革的方向是在坚持党管干部原则下将国企领导人的集中统一管理体制逐步向分类分层管理体制转变,加大企业领导人市场化选聘比例。上级组织部门只负责董事会中少数关键领导,在管理方式还以现有“党政干部”体制为主,而经理阶层应该完全由董事会选拔任命,管理方式则采用“职业经理人”的管理方式。在强调党组织的政治核心和监督保障作用前提下,针对企业类型不同,采取差异化的管理方式,越是市场化竞争性企业,越要采用混合所有制的股权方式,组织部门管理的企业领导人数量就越少。

第七,协调推进地方融资平台企业改革与组建国有资本投资经营公司。当前当务之急是要积极推进地方融资平台企业的改革,通过深化改革,分类促进融资平台企业逐步转为一个正常企业: 对商业房地产开发等经营性项目,完全推向市场,债务转化为一般企业债务; 对供水供气、垃圾处理等可吸引社会资本参与的公益性项目,要积极推广PPP 模式,其债务由项目公司按市场化原则举借和偿还; 对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目,由政府发行债券融资; 另外,对因出资不实导致资产“空心化”,转型有困难的,可注入一部分优质资产,增强公司偿债能力。在组建国有资本投资经营公司方面,现阶段以改建国有资本投资公司为主,逐步设立国有资本经营公司,分别针对两类公司出台相对应的指导意见。国有资本投资公司是产业投资类公司,而国有资本经营公司属于股权投资类公司,后者要坚持两个原则: 一是只投资不控股,不设子公司和分公司; 二是有资本,不负债,不进行财务并表,也无债务风险。

第八,中央层面要加快研究修改相关法律法规,及时修改完善《公司法》《企业国有资产法》《审计法》等法律中与改革方向要求不相适应的内容。在法律层面,还需要强调政府要自觉地依法执政,诚信守诺,强化对政府不维护契约行为的约束,国企改革一定要纳入法律轨道。

(黄群慧)

民资为何不愿参与混合所有制改革?

银行家2014年11期

混合所有制将是当前及今后国企改革的“重头戏”,基本思路是引入民资参与国企重组, 从而实现国有企业产权的多元化,不同所有制资本在标准的现代企业制度框架下,按照股份制的规则来实现风险公担、利益共拿。然而,成功实现混合所有制改革的一个关键因素,就是民资的积极参与。目前从实际情况来看,民资对参与国企重组的热情并不高,很多民资存在各种各样的担忧,因此在做出投资决策时十分谨慎。如何消除民资的这种担忧,使民资、国资之间真正“情投意合”,是混合所有制改革中需要着力解决的问题 。

民资参与混合所有制改革的障碍

沉没成本。民资投资国企,往往不得不付出 巨额的沉没成本。具体来看,民资投资国企中,沉没成本主要来源于三个方面。一是资产专用性导致了沉没成本的产生。民资在投资国企时,必然会面临资产专用性的问题。对民营企业来讲,一旦投资国企,并购买了设备,培养或雇用了相应的人力资本,那么就面临着“锁定”效应,如果合作失败,那么这些投资可能会血本无归。二是交易成本导致了沉没成本的 产生。民资在投资国企时, 必然需要付出 大量的交易成本。这种交易成本主要体现在信息搜寻成本讨价还价成本、关系维护成本、契约成本、后期整合成本等等。这些成本看似不起眼,但实际上非常高昂。无论是交易前期的尽职调查费、投资银行费、审 计会计服务费、律师服务费、资产评估费、产权交易服务费, 还是交易过程中的融资成本、支付成本,以及交易 后期的财务、人员、文化的各种整合成本。这些高额的成本,都会造成民营资本的望而却步。三是机会成本导致了沉没成本的产生。 民资在投资国企时,也就意味着投人了很多稀缺资源,这些资源的占用意味着付出 巨大的机会成本,而这些成本必将成为沉没成本。

考虑到沉没成本,民营资本在投资国企的时候往往十分谨慎。双方往往针对专用性资产投资进行讨价还价,任何一方都不希望付出更多的专用性资产,从而使自 己面临着被 “敲竹杠”的风险,在后续的合作中处于被动地位。然而现实情况往往是,国有企业在谈判中更为强势,能够获得更利于自 身的条件,而民营资本要想参股国有企业,只能在谈判中让步,付出更高的专用性资产投资,承担巨额的沉没成本。在合作的过程中,民营资本为了保障自身的投资收益,不得不竭力维持交易,甚至屈从于国企的一些不合理要求, 进一步持续投入大量新的沉没成本,从而使自身承担的风险越来越高。相比之下,国有企业付出 的沉没成本低,合作失败的后果往往由民营资本或者是国家承担,因此有着巨大的机会主义倾向 , 破坏合作的随意 性大。 同时,由于国企治理机制的不完善,往往容易滋生腐败,伴随大量寻租行为,从而使民资投资国企的风险进一步加大 。

内部人控制。在国有企业中,国有股“一股独大”,削弱了其它股东在公司治理结构安排中的权利,同时作为代表国有股的产权主体的代理人不具有对剩余索取权的控制,不可能真正承担出资人的角色。结果是,国有股东对公司的控制往往是政治上的超强控制 和经 济上的超弱控制。同时,国有企业的治理机制极不完善,虽然早在年的十四届三中全会,中央就已明确了建立现代企业制度的改革目标,但进展却十分缓慢,迄今为止也只有余家中央企业在集团层面建立了董事会。在这种情况下,国有企业中 存在严重的 内部人控制 问 题。 内 部人控制的 直接结果就是委托代理机制的失效和股东利益的受损,甚至直接导致企业的垮台 。一旦出现这样的状况,参股国企的民资将遭受巨大的损失,甚至直接破产 。

考虑到内部人控制问题,民资在投资国企的时候,往往要求获得企业的控制权 。“能说了算才算投资”、“至少要派个董事”,这是多数民资入股国企的基本态度。他们认为,只有亲自参与企业的经营,才能避免内部人控制对自身利益造成侵害,才能避免在利益分配中处于边缘化的角色。 然而,由于国资的盘子太大,可能 即使民资以上千亿元的规模人股国企,在总股本中占比仍不足。要想依靠如此低的股权比例取得企业的控制权,并对企业经营行为进行有效监管,这几乎是不可能的事情。由于担心人股国企以后,没有话语权,在企业重大决策中被控制,自身利益受到损害,因此民资在无法参与到企业经营的情况下,对参股国企并没有表现出很大的兴趣。

柠檬市场。在民资投资国企中,“柠檬市场”困境主要表现在两个方面。一是“逆向选择”。在民企投资国企的时候,双方在信息上是不平等的,存在着信息不对称,国企对自身业务资产情况十分了解,而民企无法在短期之内获得国企资产质量的全部信息。在这种情况下,为了规避风险,民资只能按照全国同类国有企业平均水平或者低于平均水平来评估所投资的国企资产质量。因为国企中普遍存在债务、冗员、历史包揪等问题,所以民资在评估国企资产的时候,往往是在账面价值的基础上再打一个折扣。从国企来看,由于民企已经在资产账面价值的基础上打了一个折扣,所以在提供资产的时候,也只能选择拿出一些效益相对较差的项目进行合作。结果,民营资本进一步调低对国有资产质量的预期,国有企业拿出更差的项目,“柠檬市场”形成了,市场交易双方不再信任彼此,合作也就无法持续了。二是 “事后风险”。很多国企之所以效益好,很大程度上是享受了各种“补贴”的结果,例如国家特殊政策补贴、不同国企之间的关联交易补贴、特殊政治资源补贴等等。一旦这些企业从国企的性质变为民企,这些补贴也就不再发挥作用了。民企在投资国企的时候,会将这些问题考虑在内,降低自身的投资回报预期,并调低对国企资产的估值。

考虑到“柠檬市场”困境,民资在投资国企时,会加倍谨慎,对于国企中存在的一些债务、冗员、历史包袱等问题,通常要求予以事前解决,以避免这些问题会对企业未来经营造成影响。相反,国企则要求民资在投资过程中,承担更多的社会责任,解决国企留下的历史遗留问题。对此,双方往往存在根本性的分歧,甚至最终导致投资的失败。同时,很多民资在投资国企的时候,看中的是国企的特殊地位,以及所享受的各种补贴,例如行业的垄断地位、便利的融资渠道、特有的政治资源、国家的优惠政策,等等。一旦这些优势因素不复存在,那么民资对投资国企也就失去了兴趣。

民资参与混合所有制改: 革的途径

从上文分析可知,民资之所以对投资国企的热情不高,主要是因为存在着一些机制上的障碍。这些障碍增加了民资投资国企的风险,从而导致民资在对待国有资本重組问题上更多 采取了观望的态度。要想改变这种状况,必须要从理顺机制着手,提高民资投资国企积极性。

一是推动国企整体上市,降低沉没成本。既然民资担心形成大规模沉没成本,增加投资风险,以 至于不敢投资,那么根本解决的方式应当是提高资产的流动性,使其更加便于交易。对此,推动国有企业整体上市,使国有资产证券化,这将是一个最佳的解决方案。通过整体上市实现混合所有制改革能够充分利用市场机制的作用,对国有资产进行合理定价,避免了人为压低或抬高国有资产价格的问题。国有资产证券化便于不同投资主体之间进行资产交易,这将在很大程度上解决资产专用性带来的沉没成本, 降低民资投资国企面临的风险, 加快混合所有制改革的步伐。

二是优化国有企业治理机制,降低内部人控制。民资作为投资者,希望参与企业经营决策,其根本目的在于保证自身利益不受侵害。由于国企资产规模很大,大部分民资仅仅可能成为国企的小股东,在这种情况下,保护股东利 益,尤其是小股东利益,应当成为国企优化治理机制的重要方向。中国的公司治理机制是在充分借鉴西方国家治理经验基础上,进一步创新发展形成的。一方面借鉴了德国、日本的经验,实施双层制公司治理结构,设置了监事会;另一方面借鉴了美国、英国的经验,设置了独立董事。单从机构设置来看,这种治理机制的控制力是很强的。然而,实际效果并 非如此,主要是因为国有企业改革和内外部治理机制建设的不到位。下一阶段,应加快完善国有企业治理机制。在没有设置董事会的国有企业中尽快设置董事会,并增加外部董事的数量,使外部董事能够占到董事人数的1/2 -2/3 之 间。以中小股东和员工代表为主体设置监事会。员工代表进人监事会是几所有采用双层制公司治理结构国家的基本做法,德国、日本等国家监事会中员工代表的比例甚至达到了2/3 以上。进一步规范独立董事制度的运作机制,提高独立董事的独立性,使独立董事能够成为中小股东和外部利益相关者的代言人,鼓励独立董事的职业化,并建立行业规范。

三是完善市场机制,加强信息公开。信息不对称是“柠檬市场”困境形成的根本原因, 要解决这一问题,只能是从加强信息公开、建设信息服务平台等方面人手。事实上,国有企业作为公有制企业,信息公开是其应有之义,也是世界各国的惯 。国有企业无论上市与否,均应定期发布经营报告,其信息披露详尽程度应不低于或超过上市公司。不同国有企业之间 、 国企与政府部门之间的交易可视同为关联交易,除了涉及国家机密的交易以外,其他的都必须在报告中进行公布。同时,加强信息服务平台建设,发展第三方信息服务机构,鼓励第三方信息服务机构参与国有企业改革,并将有关信息向全社会公布 。

(中国社会科学院当代中国研究所  邱 霞)

版权所有 © 2011河北省图书馆 地址:石家庄市东大街16号

冀ICP备 05023098号