编者按:中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过《关于实行市场准入负面清单制度的意见》。意见对实行市场准入负面清单制度作出了顶层设计,明确了总体要求、主要任务和配套措施。

市场准入负面清单制度,是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。

实行市场准入负面清单制度,对发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,建设法治化营商环境,构建开放型经济新体制,具有重要意义。要坚持社会主义市场经济改革方向,把转变政府职能同创新管理方式结合起来,把激发市场活力同加强市场监管统筹起来,放宽和规范市场准入,精简和优化行政审批,强化和创新市场监管,加快构建市场开放公平、规范有序,企业自主决策、平等竞争,政府权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制。对应该放给企业的权力要松开手、放到位,做到负面清单以外的事项由市场主体依法决定。实行市场准入负面清单制度要通过试点积累经验、逐步完善。

  市场准入负面清单制度将按照先行先试、逐步推开的原则,从2015年12月1日至2017年12月31日,在部分地区试行市场准入负面清单制度,积累经验、逐步完善,探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制;从2018年起,正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

发改委:深化中国经济体制改革的重大举措

国家发展和改革委员会网站2015年10月21日

  处理好政府和市场的关系是经济体制改革的核心问题,是政府和企业、经济界和理论界关注的重点,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八大以来,我国加快推进经济体制改革,改革目标更加明确,改革举措更具可操作性。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》做出了“实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单以外领域”的部署,《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》提出了“改革市场准入制度”的要求。《关于实行市场准入负面清单制度的意见》(以下简称《意见》)的出台,是落实党中央、国务院部署,推进我国市场化改革的重要内容,是深化经济体制改革的重大举措,对发挥市场在资源配置中的决定性作用具有重要指导作用。《意见》指导思想明确,措施周密严谨,是一个非常务实的改革文件,必将推动我国经济体制改革实现新的突破。

  一、《意见》体现了制度建设的前瞻性

《意见》指出,“市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入”,对市场准入负面清单制度给出了明确定义。“各类市场主体”、“皆可”、“平等”等含义明确的表述,使各类市场主体吃下了“定心丸”,获得了稳定的预期,坚定了对我国经济体制改革的信心。

《意见》对市场准入负面清单制度给出了清晰准确的定位。首先,《意见》将市场准入负面清单制度看作是发挥市场决定性作用的重要基础,“赋予市场主体更多的主动权,有利于落实市场主体自主权和激发市场活力,有利于形成各类市场主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与竞争的市场环境,有利于形成统一开放、竞争有序的现代市场体系”,这对激发市场活力提供了明确导向和信心。其次,《意见》明确了市场准入负面清单制度下政府发挥作用的职责边界,要求“进一步深化行政审批制度改革,大幅收缩政府审批范围、创新政府监管方式、促进投资贸易便利化,促进政府运用法治思维和法治方式加强市场监管,推进市场监管制度化、规范化、程序化”,这为加快政府职能转变进一步指明了方向。最后,《意见》还从国际化视野明确了实行市场准入负面清单制度对构建开放型经济新体制的重大意义,对以开放促改革、建设更高水平的市场经济体制提出了要求。

  二、《意见》突出了制度设计的完整性

市场准入负面清单制度是一项复杂的系统工程,涉及复杂的利益关系,还要面对诸多不确定性和未知领域,实施起来绝不是一件容易的事情。为了避免市场准入负面清单制度实施中的模糊认识、甚至产生各种误解,《意见》在制度设计和内容安排上都做了周密安排。

一是明确了负面清单的制定主体。《意见》指出,“市场准入负面清单制度,是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,各级政府采取相应管理措施的一系列制度安排”,“未经国务院授权,各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单,不得擅自增减市场准入负面清单条目”。这就明确了制定和发布市场负面清单的主体是国务院,各级政府的主要任务是执行,从而保证了市场负面清单的统一性和权威性。

二是区别了市场准入负面清单的类别。《意见》将市场准入负面清单分为禁止准入类和限制准入类,并明确了不同类型市场进入行为的准入要求和具体程序。

三是详述了市场准入负面清单的适用条件。《意见》使用较大篇幅详实、具体地列举了市场准入负面清单对相关领域的适用性,内容清晰、一目了然。

四是体现了务实稳妥推进改革的原则。《意见》提出了制定市场准入负面清单的原则,包括法治原则、安全原则、渐进原则、必要原则和公开原则。这些原则各有侧重、各有所指,但有一个共同的指向,即市场准入负面清单制度要确保改革的稳定性,稳定的市场秩序不能被扰乱。

  三、《意见》强调了制度执行的规范性

《意见》高度重视市场准入负面清单制度的程序性。《意见》中与“程序”有关的内容所占篇幅很长,从制定程序、调整程序、实施步骤等各方面提出了要求,以确保市场准入负面清单制度的科学性和合理性。一是在制定程序上,《意见》对清单草案的提出、审查机制、地方政府的调整权限和社会参与度等都作了明确规定。二是在实施步骤上,《意见》对市场准入负面清单制度的实施给出了明确的时间表,即“按照先行先试、逐步推开的原则,从2015年12月1日至2017年12月31日,在部分地区试行市场准入负面清单制度,积累经验、逐步完善,探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制,从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度”。三是在调整程序上,《意见》兼顾规范和简化程序的要求,区分不同情况明确了市场准入负面清单的调整方式、责任主体和工作流程。

  四、《意见》注重了制度建设的关联性

实行市场准入负面清单制度是一项事关全局的改革,既要求加强顶层设计,也要求各地区、各部门认真执行,还需要加强市场准入负面清单制度与现行制度的有效衔接。《意见》充分考虑到了这一点,专门以“确认方式及与现行制度的衔接”为总纲构成《意见》的第四部分。

《意见》清晰列出了市场准入负面清单所要衔接的现行制度,主要包括:市场准入负面清单与行政审批事项清单的衔接,市场准入负面清单与《产业结构调整指导目录》的衔接,市场准入负面清单与《政府核准的投资项目》的衔接,市场准入负面清单与依据法律、行政法规、国务院决定设定的市场准入管理事项的衔接,有利于避免由于衔接对象不清晰可能造成的制度不配套等问题,也有利于杜绝市场准入负面清单制度实施中出现推诿扯皮和无所适从的现象。

  五、《意见》强化了制度建设的系统性

市场准入负面清单制度是我国政府管理理念和管理方式的重大变革,既会对完善社会主义市场经济体制产生深远影响,也会在实践中面临各种各样的问题。对于这些问题,《意见》都作了全面考虑和相应的制度设计,以“保障措施”和“加快相关体制改革和制度建设”为总纲,保障市场准入负面清单制度的顺利实施。

落实市场准入负面清单制度的保障措施包括准入机制、审批体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制、信息公示制度和信息共享制度、法律法规体系等六方面内容;市场准入负面清单相关制度建设包括投资体制、商事登记制度、外商投资管理体制、公平交易平等竞争的市场环境等四方面内容。这十个方面是市场准入负面清单制度顺利运行的必要条件,缺一不可,其中任何一项制度不能同步推进,市场准入负面清单制度的运行都会受到制约,甚至偏离既定的改革方向。

  六、《意见》是对政府和市场主体的双向约束

《意见》出台意味着制度建设迈出了第一步。要实现预期目标,使市场准入负面清单制度取得理想的实施效果,还需要社会各方面准确地理解《意见》,避免对《意见》的各种误解,避免制度执行偏离既定轨道。

社会主义市场经济不是放任自流的经济。实行市场准入负面清单制度,不仅要求加快转变政府职能,使政府管理重心由事前审批向事中事后监管转变,而且要求规范市场主体的投资经营行为,以良好的市场环境和市场秩序保障公平竞争。市场准入负面清单制度下,政府对市场的监管不是弱化了,而应当是加强了,这就对政府治理能力提出了新的挑战。也正是因此,《意见》一方面着眼于转变政府职能,提出了“建立健全与市场准入负面清单制度相适应的监管机制”、“加强对市场主体投资经营行为的事中事后监管”等改革任务,另一方面着眼于推进现代市场体系建设,提出了建立健全与市场准入负面清单制度相适应的社会信用体系和激励惩戒体系、信息公示制度和信息共享制度等要求。

市场准入负面清单制度是对政府和市场主体的双向约束。正如《意见》所指出的,要把发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用统一起来,把转变政府职能与创新管理方式结合起来,把激发市场活力与加强市场监管统筹起来,放宽和规范市场准入,精简和优化行政审批,强化和创新市场监管,加快构建市场开放公平、规范有序,企业自主决策、平等竞争,政府权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制。实现这个目标,政府、企业和社会组织等市场参与者,都要保持务实的态度、规范的行为和依法办事的理念,这也是实行市场准入负面清单制度的关键。

(经济体制与管理研究所)

 

负面清单让市场主体更有活力

《北京日报》2015年10月23日

    《关于实行市场准入负面清单制度的意见》近日公布,正式启动了市场准入管理方式改革。这对于更好发挥市场在资源配置中的决定性作用,激发市场主体活力,具有里程碑意义。

市场准入负面清单之外“法无禁止即可为”,将极大激发各类市场主体的创新创造活力。《意见》指出,“市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入”。根据这一要求,未列入清单的行业、领域、业务等,将按照各类所有制资本一致的原则进入市场,不再对不同身份和性质的市场主体提出不同的准入要求。一些“潜规则”将无处藏身,各类市场主体也将有更多创新创业、参与市场竞争的空间。尤其是长期受到“玻璃门”、“弹簧门”阻碍的民营资本,就可以更广泛地参与到市场竞争中来,为我国经济“稳增长”汇聚更大合力。

市场准入负面清单明示禁止和限制准入措施,将极大地降低市场主体进入市场时的各类成本和潜在风险。负面清单将目前分散在各类法律法规中的有关市场准入的禁止性、限制性规定“一单尽列”,各类企业主体和社会主体在进入市场时,就可以明确知晓自己需要遵守的法律法规和权利义务,以及需要符合和达到的标准要求。这无疑会大大提高市场准入透明度,降低相应的经济成本、时间成本和潜在风险。

制定实行市场准入负面清单要取消一批不合理的法律法规和管理规章,将更加符合当前经济社会发展需要。我国现行涉及禁止、限制市场准入的法律、行政法规、国务院决定以及其他行政审批事项,有的已制定多年,早已不符合当前经济发展需要,还有一些没有法律依据但却一直在执行。实行市场准入负面清单制度,就要求按照发挥市场决定性作用的原则,全面梳理、清理市场准入相关规定条款,减少不必要、不合理的准入限制,促进市场公平竞争。《意见》明确“不能把法律、行政法规和国务院决定中的禁止类、限制类事项简单纳入市场准入负面清单”,“对依据法律、行政法规和国务院决定设定的市场准入管理措施,不仅要进行合法性审查,还要按照发挥市场决定性作用的要求进行合理性、可行性和可控性评估”,既充分体现了全面依法治国的要求,也符合建立现代市场体系的现实需要。

负面清单自动向新领域、新业态开放的特性,将直接为大众创业、万众创新清障搭台。推进“双创”是市场发挥决定性作用的重要体现,市场准入管理是其中的重要一环。创业创新意味着大量新技术、新业态、新商业模式不断出现,但在传统管理思维下,市场主体进入这些领域势必面临各种实质性阻碍。在负面清单制度下,市场主体被赋予更充分的行为自由,即包容一定程度上的试错,这种自由实质上就是经济活力的重要保障。《意见》提出,“对市场上出现的新技术、新产品、新业态、新商业模式等,要本着鼓励创新、降低创业门槛的原则,加强制度供给,寓监管于服务,不急于纳入市场准入负面清单”,也直接体现了鼓励创新创业创造的理念。

作者系国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所综合研究室副主任

(郭冠男)

 

瞭望智库:市场准入负面清单开启对外开放新阶段

《瞭望新闻周刊》2015年10月28日

中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》(以下简称"意见")。会议指出,实行市场准入负面清单制度,对发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,建设法治化营商环境,构建开放型经济新体制,具有重要意义。

扩大开放与深化改革双向促进是双向促进的关系。中央已经做出判断:"以扩大开放促进深化改革,以深化改革促进扩大开放,为经济发展注入新动力、增添新活力、拓展新空间"。既然扩大开放与深化改革双向促进。那么,开启扩大开放与深化改革的阀门在哪里?就是建立市场准入负面清单制度。

着眼于构建开放型经济新体制

构建开放型经济新体制,是十八届三中全会《决定》做出的重要战略部署。其根本目的在于提高对外开放水平,以开放促改革;其奠基之作,是加快同有关国家和地区商签高质量投资协定。后者是提高利用外资质量的关键,是加快实施走出去的重要保障,是加速中国产业升级的推手,是提高国际投资规则制定话语权的良机。

建立"对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式",是构建开放型经济新体制的微观基础。"准入前国民待遇"意味着在准入环节(除经谈判保留的限制以外)要对外资和内资一视同仁。将外资准入限制的领域列入一个清单,以此作为国民待遇原则的例外,这个清单就是"负面清单"。

换言之,凡是在负面清单内的领域外资不享受国民待遇,禁止外资进入或有限制条件准入;负面清单以外享受国民待遇,无针对外资的准入限制条件,大部分行业和领域要实现对外资的开放。

据统计,目前至少包括60余个发展中国家在内的77个国家,在国际投资缔约实践中接受了"准入前国民待遇加负面清单的管理模式"。接受负面清单模式的国家GDP总量约占全球的60%,对外直接投资占到全球的50%。金砖国家中的其他四国都已接受了负面清单制度。

2013年7月,中美双方同意以"准入前国民待遇加负面清单的管理模式"为基础进行实质性谈判。2014年年底中美双方已经就协定文本的核心问题和主要条款达成一致。2015年6月8~12日,第19轮中美投资协定谈判,双方首次交换了负面清单出价,并正式开启负面清单谈判,标志着谈判进入到新阶段。

2015年9月22~25日,国家主席习近平应邀访美取得一系列重要成果。其中,中美两国领导人积极评价正在进行的中美投资协定(BIT)谈判业已取得的进展。两国领导人重申,达成一项高水平投资协定的谈判是两国之间最重要的经济事项。鉴于谈判取得的进展和双方于2015年9月改进了各自的负面清单出价,中美两国同意强力推进谈判,以达成一项互利共赢的高水平投资协定。

只有"管得住",才能真正"放得开"

如果说加入WTO是第一次"入世",那么签订高水平投资协定则是第二次"入世"。如果加入WTO带来了贸易开放,触及了政府职能与政府管理方式的"表皮",那么签订高水平的投资协定带来的是投资开放,触及的是政府职能与政府管理之"内脏",挑战的是"以审代管"这种传统政府管理方式。

彻底解决行政审批过多过滥的问题,完善与加强事中事后监管,已经迫在眉睫了。对此,《意见》明确指出,把转变政府职能同创新管理方式结合起来,把激发市场活力同加强市场监管统筹起来,放宽和规范市场准入,精简和优化行政审批,强化和创新市场监管。

原则上只有政府事中事后监管确实解决不了的问题,才将其纳入负面清单之内。因此,作为一种常态化管理,事中事后监管能力和监管水平越高,负面清单就可以越短,对外开放程度就可以越高,从而为各种双边或多边投资规则谈判创造更多空间,更好地保障中国对外投资权益。

足够的政府事中事后监管能力,是实施市场准入负面清单制度的支撑保障。实施市场准入负面清单制度,"对应该放给企业的权力要松开手、放到位,做到负面清单以外的事项由市场主体依法确定"。简言之,对政府,"法无规定不可为";对企业,"法无禁止皆可为"。

市场准入的负面清单管理模式,与以行政审批为特征的正面清单管理模式,属于脱胎换骨式的政府管理方式变革,属于"规则间的选择"。它对整个政府管理方式的影响,我们今天还没有完全看透。

事前审批,以行政许可为主,严把准入关口。事中监管,以风险管理为主,主要确保市场主体持续符合准入条件,依法合规经营,重点在于状态维持与过程监控。事后监管,以稽查执法、依法惩戒为主,轻则纠正市场主体行为,重则清除不合格的市场主体,维护正常市场秩序,促进公平市场竞争。

可见,事前准入环节放得越宽,对事中事后监管依赖性越强。建立与实施市场准入负面清单制度绝不是天马行空、随心所欲,它是以政府足够的事中事后监管能力为前提的。简言之,只有"管得住",才能真正"放得开"。

当前,放管结合已经进入承前启后的关键环节,已经成为制约简政放权向纵深发展的最大短板。如果政府事中事后监管水平没有切实提高,不仅支撑不起市场准入负面清单制度这顶桂冠,而且也难以有效支撑正在进行的简政放权实践。

自2014年下半年以来,政府事中事后监管的相关制度逐步完善,监管基础设施开始建立,监管部门信息共享与联合惩戒开始探索,一些领域开始运用信用监管、风险管理、双随机抽查等现代监管方式。但从目前基层的实际情况来看,事中事后监管制度执行力依然不高,信息平台依然碎片化,信息共享依然吃力,联合惩戒依然没有成为部门法定义务,对"运动式"大检查等传统方式手段依然过度依赖。

应彻底转变价值定位,才能彻底改变事故驱动型"运动式"监管,不断完善事中事后监管。

一是,就"放"与"管"而言,"放"优先于"管",正确处理政府与市场关系,突出市场在资源配置中起决定性作用。

二是,就监管重心的选择而言,行为监管必优先于资格监管。

三是,就自律与他律而言,促进市场主体内在的自律优先于监管主体的外在监管。

四是,就市场监管执法行为与监管执法体制而言,改进市场监管执法行为优先于改革监管执法体制。

五是,就管制与治理而言,政府与社会协同共治优先于政府单一主体的管制。面对巨量的市场主体、海量的市场行为,只有政府、市场、社会三驾马车并驾齐驱、协同共治,才是完善市场监管体系的大方略和设计所有具体监管措施的总思路。

负面清单制度不可能一蹴而就

实行市场准入负面清单制度,对我们来说是一次全新改革,既不能久拖不决,也不可能一蹴而就;只能通过试点积累经验,逐步完善。具体而言,我国建立市场准入负面清单制度,是在三重特殊环境叠加下进行探索的。

一是,美国正在主导重构高标准的全球投资规则和服务贸易规则。TPP(跨太平洋伙伴关系协定)、TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协定)、TISA(服务贸易协定),特别是TPP提出了国际资本权力高于国家主权等一系列苛刻的高标准投资规则,稀释中国在亚太地区经济和政治影响力的意图明显。

TPP中的负面清单制度,不再是单纯的市场准入制度,而是演变为由投资准入、公平竞争、权益保护一体化的经济全球化"新规则"。

投资准入,即准入前国民待遇加负面清单的管理模式。公平竞争,即政府应确保各市场参与者之间的公平竞争,国有企业和私营企业在同样的市场环境中公平竞争;且对环境保护、劳工权益、业绩要求有明确要求。权益保护,即保护投资者合法权益,对外汇转移自由流动、金融服务开放、税收公平、征收补偿、至少保证最基本的透明度(公布法律法规义务、通知义务、提供信息义务)、无条件申请国际仲裁等提出了明确要求。

这种"新规则",客观上挤压了我们扩大开放的空间。新中国成立后,中国进入了主动现代化的新时代。1978年以来的改革开放,同样是主动的改革开放,不可能被任何国际势力牵着鼻子走,更不可能接受国际资本权力高于主权国家权力。

二是,提高对外开放水平,以开放促改革,是正在实施中的党和国家战略决策。以"准入前国民待遇加负面清单的管理模式"为基础进行实质性谈判,加快同有关国家和地区商签高质量投资协定,是既定的战略举措。此处的负面清单制度涉及在谈判基础上彼此约定国民待遇、最惠国待遇、业绩要求、高级管理人员和董事会规则等。

三是,我们正处在"简政放权、放管结合、优化服务三位一体"的行政审批改革过程中。简政放权已经到了攻坚阶段。坦率地说,"法无明文授权不可为"的正面清单管理模式,还在继续发挥着作用。而"法无明文授权皆可为"的负面清单管理模式,还是我们不懈追求的目标。在"放、管、服"三者中,政府事中事后监管还是短板,只是开题,尚未破题。即使是自由贸易试验区的负面清单模式,也是"新旧杂陈"的混合模式。

建立市场准入负面清单制度,是上述三重叠加的特殊环境对我们提出的共性要求,也是我们的主动自觉选择。《意见》指出,按照先行先试、逐步推开原则,从2015~2017年,在部门地区试行市场准入负面清单制度,积累经验、逐步完善,探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制,从2018年起正式实施全国统一的市场准入负面清单。

2015版自贸区负面清单,可以理解为1.0版本,涉及领域为国民经济行业市场准入,涉及对象仅为外国投资者。拟出台的《中华人民共和国外国投资法》全国版外资准入负面清单可以理解为2.0版本,涉及国经济行业市场准入+准入后监管,涉及对象依然为外国投资者。2018年起正式实施统一的全国版内外资准入负面清单,可以理解外3.0版本。盛世中国一定是"商通四海、文博天下"的开放中国,市场准入负面清单制度必将是一个版本不断升级的开放制度。

(宋世明)

 

专家详解:市场准入负面清单制度的多重意义

新华网2015年11月27日

    ■当前我国经济仍然面临严重的供给约束和供给抑制,这是我们在改革深化中所必须解决的实质性问题,而市场准入制度作为一项制度供给正是其中的破冰口之一。此项制度建设将有望大幅降低投资、创业的门槛,从供给侧充分激发各类市场主体的潜力与活力,其最直接的表现在于,负面清单管理必结合“准入前国民待遇”,将市场准入管理模式从以往的前置审批转向事中和事后管理。这就形成了全新的管理思维和理念,有利于进一步“放开搞活”,解放生产力。

■负面清单管理制度代表了与国际最高标准的“法治化营商环境”接轨的市场管理制度建设要求,也代表了我国进一步扩大开放的努力方向。

■我们要在充分尊重和敬畏市场的同时,理性地建设市场,坚持以经济手段为主和深化改革优化制度紧密结合。这些部署怎么样真正落到实处,是对我们的考验,也是触动既得利益格局、执行推动改革的事项。把这些问题处理好,才能更好地从经济利益着手调动内生的潜力和活力。

根据国务院《关于实行市场准入负面清单制度的意见》(以下简称《意见》),将自2015年12月1日起至2017年12月31日,在部分地区试行市场准入负面清单制度,并从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。《意见》明确了我国实行市场准入负面清单制度的总体要求、主要任务和配套措施,在启动这一重大制度建设进程的同时,《意见》也为未来我国更高水平的对外开放和更深层面的推进改革拉开了大幕。

    从供给侧充分激发各类市场主体的潜力与活力

最早出现于我国并为人们所关注的相关概念有上海建立自贸区时所设立的自贸区负面清单、中美投资协定谈判负面清单,以及中国对外自由贸易协定(FTA)谈判负面清单等,而以上所列均属于局部区域或外商投资的负面清单。《意见》所要求出台的市场准入负面清单制度,则不同于以前,是适用于全部国土上境内外投资者的一致性管理措施,具备更为普遍的意义。《意见》中对此给出的定义为:“市场准入负面清单制度是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。”《意见》要求建立与此制度相适应的投资体制、商事登记制度、外商投资管理体制,营造公平交易平等竞争的市场环境。

全面实施市场准入负面清单制度,意味着我国境内企业不分国有与非国有、内资和外资,也不再论规模大小,“法无禁止皆可为”。在市场经济中生产经营主体的境界是:负面清单之外“海阔凭鱼跃,天高任鸟飞”;而其逻辑上联结着的,是对于政府来说“法无授权不可为”,而且“有权必有责”,是把政府权力“关进法治笼子”的“正面清单”了。此项制度建设将有望大幅降低投资、创业的门槛,从供给侧充分激发各类市场主体的潜力活力,其最直接的表现在于,负面清单管理必结合“准入前国民待遇”,将市场准入管理模式,从以往的前置审批,转向事中和事后管理。这形成了全新的管理思维和理念,有利于进一步“放开搞活”,解放生产力。具体来说,至少体现在如下三个方面。

其一,政府的管理思维方式,从原先的设置门槛、严进宽管,转变到动态门槛、宽进严管。准入前国民待遇匹配负面清单式管理,意味着市场监管不再依靠资格审查、审批来前置式防抑风险,而是通过动态的、全流程的监督与管理,在市场运行的过程中不断发现和剔除风险。这一方面大大降低了市场准入门槛,另一方面也消除了由于审查、审批容易导致的设租寻租空间,有助于以制度安排在激发创业创新潜力的同时促进反腐和廉政建设。

其二,倒逼政府部门管理能力的切实提升。这主要体现在:(一)负面清单式管理,要求政府建立、培养和锻炼适应新管理思维和方式的人才队伍;(二)实施动态的全过程管理,需要大数据等全新技术手段的应用来支持,从而实现有效、实时的管理;(三)在负面清单管理制度框架下,政府的监管和公共服务本身可以摆脱原有的条条框框,通过政府购买服务等新机制支持政府监管工作。

其三,负面清单管理制度有助于健全我国的社会信用体系。《意见》提出,要健全社会信用体系,完善企业信用信息公示系统,将市场主体信用记录纳入“信用中国”网站和全国统一的信用信息共享交换平台,作为各类市场主体从事生产、投资、流通、消费等经济活动的重要依据。《意见》还要求推动建立市场主体准入前信用承诺制,即要求企业向社会作出公开承诺,若违法失信经营将自愿接受惩戒和限制。信用承诺纳入市场主体信用记录,对失信主体,在投融资、土地供应、招投标、财政性资金安排等方面依法依规予以限制。严重违反市场竞争原则、扰乱市场经济秩序和侵犯消费者、劳动者、其他经营者合法权益的市场主体,将被列入“黑名单”,对严重违法失信者依法实行市场禁入。如此管理框架下,有望推动我国的社会信用体系走向比较健全的状态。

    负面清单管理制度与更高水平的对外开放

负面清单管理制度代表了与国际最高标准的“法治化营商环境”接轨的市场管理制度建设要求,也代表了我国进一步扩大开放的努力方向。

近来,美国积极推动、十二国参与的“泛太平洋伙伴关系协定”(简称TPP)经过多年艰苦谈判接近达成的新闻,引起了多方关注,而中国将如何认识和应对TPP,也在国内外引发了热烈的讨论。实行市场准入负面清单管理制度,可以看做是中国政府在推进改革中进一步提高全面开放水平,与TPP规则要求互动、对接的一个具体措施。

根据商务部公开的TPP翻译文本,第十六章“竞争政策”中要求缔约各方禁止限制自由竞争的法律;第十七章“国有企业和指定垄断”中要求确保各自国有企业或指定垄断主体不歧视其他缔约方的企业、货物和服务。各方同意各自法院对外国国有企业在本国领土内实施商业活动享有管辖权,并确保行政部门以公正的方式管理国有企业和私营公司。这也就是要求缔约国需要对各种性质的企业一视同仁,从法律制度上保障市场主体充分的自由竞争,

而这些实际上都与我国市场准入负面清单管理制度的要求逻辑贯通。

而从第二十五章“监管一致性”的内容来看,该协议旨在推动缔约方建立有效的跨部门磋商和协作机制以促进监管一致性,从而确保TPP市场上的商业主体享有开放、公平、可预期的监管环境。具体来说,该协定鼓励缔约方推行广泛采纳的良好监管实践,例如针对正在制订的监管措施的影响进行评估,就监管方案选择依据及监管性质进行沟通等;还要求缔约方确保法律法规清晰简洁,确保公众能够获取新出台监管措施的信息,如可能通过网络在线发布,确保定期审议现行监管措施,确定其仍是达成预期目标的最佳途径。相应于这些,《意见》中也对负面清单管理制度的公开透明等方面作出了具体要求与部署,因此与TPP的要求是不谋而合的。

改革开放作为重要的基本制度供给支持了中国前面三十多年所取得的成就,但进一步深化改革的任务又是异常艰巨的;而外部环境中以TPP为代表的新变化也凸显了深化改革开放的必要性和紧迫性。当前,我国经济仍然面临严重的供给约束和供给抑制,是我们在改革深化中所必须解决的实质性问题,而市场准入制度作为一项制度供给正是其中的破冰口之一。

综合地看,实施市场准入的负面清单管理制度,是我国在以全面开放匹配全面改革而求和平发展崛起、实现现代化“中国梦”战略目标的长期努力中,未来可以与TPP互动、加入高规格国际自由贸易规则形成过程的一个良好铺垫,可谓打下了在十八大后历史新起点上“继续大踏步跟上时代”的一块基石,具有重要的支撑性质。

    负面清单管理制度试点

    释放的信号和后续展望

实施市场准入负面清单管理制度,与党的十八大以来的全面改革、全面依法治国的精神以及一系列举措相联系。《意见》的颁布,释放了进一步深化改革的明确信号。

在党的十八届三中全会要求以“国家治理现代化”(具体表述是“国家治理体系和治理能力的现代化”)为治国施政的核心理念而全面推进改革之后,党的十八届四中全会又明确地要求“全面推进依法治国”,两次全会的基本精神一脉相承,相互呼应,相得益彰,这是自党的十八大提出经济、政治、文化、社会、生态建设“五位一体”总体布局的大思路之后,必将对中国现代化进程产生长远、深刻的重大影响的顶层规划和路径部署,即在全面改革中全面推进依法治国,在全面依法治国中走向长治久安和伟大民族复兴。

十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,社会主义市场经济本质上是法治经济,社会主义市场经济的法治建设“必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向”。为贯彻这一导向,现在推出市场准入负面清单管理制度改革的试点,并同时明确了试点到全国全面实施这一制度的清晰的时间表,正是在上述全面改革路径上的重大举措,释放了强烈的行动信号。

根据《意见》,将选取地方进行试点,并在两年后向全国普遍推开。关于这一过程的后续展望,笔者认为有三个值得特别关注的方面。

首先是在市场准入的负面清单管理制度试点的过程中,如何处理好新机制的落实问题。《意见》中对地方如何指定负面清单给出了操作要领,譬如需要组织专家参与研究、讨论,举行听证会,并且地方负面清单可以存在一定自由度等,可说已作出了相关的安排和规定。然而在具体落实过程中,还可能会有许多问题需要在实践中去探索。仅以听证会制度为例,目前我国的城市公共管理中早已引入了听证会制度,但是社会上对于听证会的代表选取办法、流程与信息的透明度,乃至听证会的最终效果,却始终存在一定的争议,这一制度似乎也并没有能完全达到提升执政公信力的预期效果。公众舆论中存在的一些质疑,估计在负面清单的制定过程中也不会消失,如何在试点负面清单管理制度的同时,解决好这些问题,切实提升执政公信力,就成了一个现实的挑战和机遇。同时,在试点过程中,给予地方多大的自主性空间和政策自决权力,如何把握好地方特殊性与全国普遍性,以及地方利益和中央意图的协调问题,等等,也会成为重要的课题。

第二个问题即是深化改革取向上,如何通过一项市场准入改革来撬动更为宏大的经济、社会、司法等方面配套改革的问题。比如,在经济改革与司法改革的“结合部”上,还存在各级政府事权分工与司法管辖权配置合理化以理顺体制安排的配套改革任务,有必要加以分析研讨。

十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出了关于“优化司法职权配置”的重要措施,要求:“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区划重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。”2014年12月2日以中共中央总书记习近平为组长的中央全面深化改革领导小组第七次会议,已审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》,表明即将以改革试点方式把这两项涉及司法管理体制、司法权责划分与运行机制深层次问题的改革,推向实际操作中的先行先试,并寻求“可复制、可推广”的机制和制度。在此次下发的《意见》中也存在中央与地方清单的分置问题,而这一问题又需要放在比照优化司法职权乃至行政职权的大框架下去解决。

这方面所包含的一项使中央、地方事权合理化的改革实质,就是把我国的司法管辖权上提,转变为国家中央层级的高端事权。之所以要以此为取向,制度安排的内在逻辑正是最大限度地排除原区域司法权对审判结果可能产生的干扰因素而追求和维护“法治化”框架下尽可能充分的公平正义功效。

我们可以从市场竞争环境中高发的经济案件的司法审判权的设置为例,作一简要分析。近年来我国经济案件的数量迅速上升,按照过去的事权划分,司法管辖按报案人的属地原则,审判权在地方,但大量的经济案件中所涉及的利益关系,却是跨行政辖区的,由A省主持案件审判,利益关系却可能联系到B省、C自治区、甚至到国外。现实生活中,A省的“地方本位主义”、“地方保护主义”、“近水楼台先得月”的“关系户”因素等,会一拥而上干扰案件审判的公正性。大量的事例表明,我国司法公信力的不足固然有多方面的原因,但其中来自这种审判权制度安排的“扭曲”因素,是一个重要的方面。年复一年、日复一日的经济案件审理结果中,积累的司法不公因素,也表现在引致为数不少的“上访”事件与“不安定”的社会问题。为了打造“高标准法治化营商环境”,“努力使人民群众在每一个案例中都感受到公平正义”,亟需在“事权划分”上处理好“问题导向”的配套改革,把原属地方的这种司法管辖权向中央层级事权转变,具体形式便是巡回法庭和跨行政区划的法院、检察院的设立及运行。按照国家治理现代化和全面推进法治化的顶层规划而实施的这一类事权调整,需要纳入配置改革的总体设计,并引入不同政府层级的通盘事权划分明细单、一览表的设计,再进而对应于财政分配的运行载体——预算的操作环节所必须依据的“收支科目”上,即在操作形式上落实为具体的各层级政府财政的“支出责任”,这才能进入十八届三中全会所要求的现代财政制度“事权与支出责任相适应”的状态。而通过试点负面清单管理制度为引子,从负面清单的中央、地方分置管理,放大到相应的司法乃至行政职权的分置,不失为一条值得看重的自下而上理清、理顺政府间体制关系的路径。

负面清单从试点到全面推开,需要经历一个过程,到全国推广后,也并不意味着这项改革的结束。负面清单开始制定出来时,可能会比较长,但会经历一个从长到短的压缩过程,这同时也是政府进一步实现职能转变、简政放权,使政府执政能力不断提升、供给侧活力不断释放、改革不断深化落实的过程。

根据《意见》的时间表安排,下月市场准入负面清单管理的试点工作即将展开。在当下十八届五中全会出台“十三五”规划建议、“四个全面”总体布局的新时期,怎样真正能够从“增加有效制度供给”的角度实施供给侧改革,实现创新和结构优化是未来管理思维的重点。我们要在充分尊重和敬畏市场的同时,理性地建设市场,坚持以经济手段为主和深化改革优化制度紧密结合。这些部署怎么样真正落到实处,是对我们的考验,也是触动既得利益格局、执行推动改革的事项。把这些问题处理好,才能更好地从经济利益着手调动内生的潜力和活力。以将市场准入负面清单制度真正落到实处、见实效为开端,针对当前和今后一个时期突出问题和矛盾,从微观主体(即创业、创新、创造)的市场主体层面,释放经济社会的潜力和活力,托举中国经济的潜在增长率,促进总供需平衡,加快增长方式转变,这样才能为实现中华民族复兴的伟大“中国梦”扫清道路。

(贾康、彭鹏)

 

清单制:让“潜规则”无处藏身

《光明日报》2015年10月27日

    10月19日,国务院印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》(简称《意见》)。国家发改委经济体制与管理研究所综合研究室郭冠男指出,实行市场准入负面清单制度,是一项影响深远的制度创新,具有里程碑意义。这充分展示了我国深化改革、扩大开放的坚定决心。

《意见》明确,从今年12月1日至2017年12月31日,在部分地区试行市场准入负面清单制度,探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制,从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。“制定市场准入负面清单制度,不仅影响市场与政府的关系,更影响中国在全球经济中的未来。”国务院发展研究中心市场经济研究所所长任兴洲说。

转型“裁判员”:厘清政府与市场边界

相比“正面清单”规定市场主体“可以做什么”,负面清单是一种更加开放、更加透明、更加公平的市场准入管理模式,也是规范和约束政府权力的有效方式。

《意见》提出,“各地区、各部门要按照各司其职、依法监管的原则,加强对市场主体投资经营行为的事中事后监管。”在冯冰看来,这有利于厘清政府与市场边界,是推进我国市场化改革的重要内容,是深化经济体制改革的重大举措,对发挥市场在资源配置中的决定性作用具有重要指导作用。

“通过负面清单进行市场准入管理将释放部分行政资源,使政府管理的重心切实转到加强事中事后监管上来,促进政府运用法治思维和法治方式加强市场监管,形成制度化、规范化、程序化的市场监管制度。”郭冠男说。在新的制度下,政府将努力当好“市场秩序的裁判员”“市场环境的营造者”,将“重审批、轻监管”彻底转变为“轻审批、重监管”,及时发现并处理假冒伪劣、坑蒙拐骗、窃取商业机密、侵犯知识产权、缺乏诚信的企业,营造公平竞争的法制化营商环境。

根治“潜规则”:激发市场创新活力

明晰政府与市场的边界,清单制带来的是市场活力的迸发。《意见》提出,“对市场上出现的新技术、新产品、新业态、新商业模式等,要本着鼓励创新、降低创业门槛的原则,加强制度供给,寓监管于服务,不急于纳入市场准入负面清单”,直接体现了鼓励创新创业创造的全新理念。

在市场准入负面清单制度下,由于清单之外的领域各类市场主体均可依法平等进入,新技术、新业态、新商业模式将不断涌现。郭冠男说,负面清单管理模式将赋予市场主体更充分的行为自由,凡是“法无禁止的”,即推定市场主体有行为的自由,包容一定程度上的试错,这种自由实质上就是经济活力的重要保障。

相关专家指出,今后,未列入清单的行业、领域、业务等,将按照各类所有制资本一致的原则进入市场,不再对不同身份和性质的市场主体提出不同的准入要求,让一些“潜规则”无处藏身,各类市场主体有了更多的创新创业、参与市场竞争的空间。尤其是长期受到“玻璃门”“弹簧门”阻碍的民营资本,将可以更广泛地参与到市场竞争中来,有利于落实市场主体自主权和激发市场活力,这对我国当前“稳增长”也具有非常重要的作用。

强调“动态性”:促进产业结构优化升级

“实行市场准入负面清单制度是促进产业结构调整的关键。”任兴洲指出,此次《意见》明确要求要做好市场准入负面清单与《产业结构调整指导目录》的衔接,这将有助于加快推动我国产业结构调整和优化升级。

既要结合宏观经济发展的需求明确方向、突出重点,又要防止随意扩大负面清单范围,避免市场准入负面清单被理解成排斥开放的工具。“市场准入负面清单管理将成为产业转型升级的重要抓手。”任兴洲指出,国际金融危机以来,我国积极参与产业承接转移、融入全球产业分工,但由于存在路径依赖和地方保护主义倾向,产业转型升级仍存在缺乏具体抓手、进程总体缓慢的困境。部分地方还因经济增长下滑过快,勉强维持本已处于产能过剩或技术落后领域的“僵尸企业”,甚至还在打各种擦边球,允许企业进入产能过剩领域。我国经济进入新常态,转变经济发展方式、促进产业转型升级的任务更加紧迫。通过负面清单与《产业结构调整指导目录》衔接,可以将市场准入与产业转型升级有机联系起来,加速经济结构优化,激发市场活力,真正实现大众创业、万众创新。

 

落实负面清单将是一场持久战

《京华时报》2015年11月9日

    国务院10月19日印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》,明确自2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。所谓“负面清单制度”,简言之,就是国家没有明令禁止或特别规定的,老百姓都可以做。而市场准入负面清单制度,按照《意见》的说法,就是指“国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入”。

必须看到,实行负面清单制度,不是一时一地的权宜之计,而是深化改革的必然要求。负面清单是将过往的行事逻辑——只要政府没有明确规定过老百姓可以做的,就都不可以做——彻底颠倒过来,即人们常说的“法无禁止即可为”。因此,市场准入负面清单制度实际是我国推进依法治国在经济领域中最为重要的一步。

    从简政放权到负面清单

本届政府成立之初,国务院各部门的行政审批事项尚有1700余项。到现在,减少三分之一以上的目标已提前实现。

实际上,《意见》是新一届政府3年来不断推进的简政放权改革的最后一环。

新一轮改革是从松绑行政审批起步的。新一届国务院自2013年3月就任开始,将取消和下放行政审批作为政府改革的中心任务。仅在当年4月24日、5月6日和5月15日,国务院就连续三次分别取消和下放了71项、62项117项行政审批事项。

这一改革路径符合李克强总理的一贯思路,我们注意到,他曾一再呼吁减少政府对经济的干预,以此促进企业的活力,进而推动政府自身改革。在2013年5月13日国务院召开的全国电视电话会议上,李克强强调,要加快行政审批制度改革,把该放的权力放掉,把该管的事务管好,激发市场主体和社会主体的创造活力,增强经济社会发展内生动力,并承诺,在本届政府任期内国务院部门实施的行政审批事项要减少三分之一以上。当然,他也坦言:“要实现今年发展的预期目标,靠刺激政策、政府直接投资,空间已不大,还必须依靠市场机制。”看得出来,他对于通过简政放权来解放民间经济活力、从而带动经济更大发展——用他的话来说,叫做“打造中国经济升级版”——寄予的希望甚大。

    自那以后,我们看到:

2013年8月21日,国务院常务会议决定出台严格控制新设行政许可的措施,再取消76个评比达标表彰评估项目;

2014年1月8日,国务院决定,推出进一步深化行政审批制度改革三项措施,要求公开全部行政审批事项清单,逐步向审批事项的“负面清单”管理迈进;

2014年2月16日,国务院再取消和下放64项行政审批项目和18个子项;

……

本届政府成立之初,国务院各部门的行政审批事项尚有1700余项,到现在,李克强总理承诺的减少三分之一以上的目标已提前实现。在有些省份,行政审批事项取消和下放比例超过一半、最高的达70%,有的省级非行政许可已全面取消。

而2013年迄今已经试点超过两年的上海自贸区,正是将实行负面清单作为其改革试点的首要任务。因此可以说,从减少和下放审批到采用负面清单制度,这是一个自然而然、顺理成章的过程。

事实上,早在行政审批制度改革之初,就有有识之士指出,应该尽量多地取消而不是往地方下放审批权力。还有人曾经提过一个“倒抽屉式”的清理方法,就是把现有审批项目全倒出来,哪些审批项目是必需的,就保留。这其实就是负面清单的思路。

    负面清单制度从出台到落实

负面清单制度从出台到全面落实,将是一场持久战。有两点尤需注意,一是“明放暗不放”,二是所谓的“一放就乱”。

新一轮以落实负面清单为目标的行政审批改革令人期待,也有令人担忧之处。忧虑来自两个完全不同的方向。

一种担忧是,一些地方和部门采用各种形式对国务院明令取消或下放的行政审批权暗中截留,“明放暗不放”,甚至收回或变相收回。也就是说,即使实行了负面清单制度,一些政府部门对企业和人民设卡和刁难也是很容易的,李克强总理曾经痛斥过的“证明你妈是你妈”之类的荒诞要求依然会存在。

众所周知,行政审批是计划经济时代政府管理经济和社会的主要手段。有论者颇具洞见地指出,一部改革开放史,便是一部简政放权史。事实上,自2004年7月1日《行政许可法》实施以来,我国已先后进行了六轮行政审批制度改革,国务院取消和调整的行政审批项目逾2000项,占原有审批项目一半以上。历届政府对这项改革的决心之大、声势之隆,可谓有目共睹。

然而实际的成效却并不尽如人意,时至今日,许多投资项目从立项到最后批准放行仍要经过几十个部门、上百道审批环节,盖上百个章,全套程序费时数年……很多企业家还说,审批项目多是一个方面,另一方面的问题是程序不规范,标准不明确,批给谁不批给谁,什么时候能批,企业不知道。有些事项,企业也不知道该归哪个部门管。各级政府和不同部门之间审批权的划分很不规范,企业不知道该找哪级政府部门。为了获得批准,企业要使出浑身解数,动用各种关系,有时候甚至是跑错了部门,费钱又费时间。可以说,无处不在的“橡皮图章”已成为中国经济进一步发展和转型的一重障碍。

更为严重的是,它不仅扭曲市场功能、扼杀企业自主创造活力,还极易沦为权钱交易的工具。李克强曾明确指出,政府权力过大、过于集中,是腐败的根源,反腐败的根本之计也要从此下手。

    另一种担忧同样来自确凿的经验,即所谓的“一放就乱”。

一些观察者忧心忡忡,这有可能促发地方新一轮建设高潮,从而导致新的重复建设、产能过程和恶性竞争。考虑到国内光伏、风电等新能源业已出现的严重过剩状况,一些高铁、机场项目经济效益极度低下,这种担心显然很有必要。

事实上,“一收就死、一放就乱”绝非像一些人错误地总结的那样,似乎是“无序的市场”的天然缺陷所致。相反,它恰恰是计划经济体制自身无法克服的痼疾。在很少有行政审批的西方国家,我们根本看不到这种“一收就死、一放就乱”的现象。这是因为,如果企业是真正的市场主体的话,以利润为唯一追逐目标的它们,会根据市场的供求关系自动调整投资和经营行为。而在一个充分自由竞争的市场里,众多企业是分散地依据各自的实际情况进行决策的,因而风险也是分散的。

这就把我们引导向另一个严峻的问题:现在,国家层面的审批的确是取消或下放了,但到了省、市、县一级,如果政府行为的逻辑不改变——例如,投资主体是地方政府而非企业,或名为“公司”但本质上依然是政府的国有垄断企业——那么,地方政府根据自己的短期政绩需要作出的投资决策,就很可能在国家宏观层面造成新的重复建设和产能过剩,也就是所说的“乱”。考虑到中国各级政府拥有的权力之大、掌握和能够调动的经济资源之多,加之中国的银行、信托等金融机构本身的低市场化程度,这种错误决策可能带来的风险就尤需警惕。在不少地方,领导一个招呼往往就决定了一个投资数十亿的项目的生死。这恰恰是因为,项目投资的钱不是从领导自己的口袋里掏出来的。

可见,负面清单制度从出台到全面落实,将是一场持久战。

    落实负面清单的加减法

落实负面清单制度,既要做减法也要做加法。所谓加法,就是建立新的社会组织形式,承接政府下放的权力、功能与职责。

改革的本质,简单地说,就是放权和分权。然而,放权和分权绝非那么容易,自上而下的放权改革还将面临许多阻碍和复杂性。说得更简单一点,中央政府的确是下决心放了权,但如果有地方政府或部门因为中央的放权而获得更大的权力,而他们运用权力的方式却还是过去那一套,那么,对企业和个人来说,这种放权的结果会是什么呢?对国家而言,初衷良好的行政审批改革又会结出什么样的果实呢?

因此,行政审批改革是不可能一蹴而就的,改革也绝非一放了之。落实负面清单制度说到底是一个政府“自我革命”的重要课题。未来的逻辑应该是:只要没有明确规定政府可以做的,政府就不可以做。同时,正如《意见》中多次提到的,政府承担的市场监管任务一点也不能放松,但它的工作重心应该从事前设立准入门槛转向事中和事后监管。就像《人民日报》相关评论中指出的,各级政府既不能将现有的审批权截留不放,也不能把负面清单当成自己在监管过程中“懒政”的免责牌。接下来,正如李克强总理曾经说过的,“既要把该放的权力放开放到位,又要把该管的事务管住管好”。

做到这一点,是一个关涉许多方面的庞大而复杂的系统工程,它要求逐步建立起与新型的负面清单制度相适应的社会信用体系和激励惩戒机制、信息公开和信息共享制度,以及相关体制改革和制度建设,这些不可能一蹴而就。

此外,虽然我在前文中说负面清单是简政放权改革的最后一环,但这并非说这项改革任务已经完成,因为负面清单上的项目每隔一段时间都要调整和进一步缩减。

在我看来,无论是“放开放到位”还是“管住管好”,最重要的是加强社会力量对行政审批权及其改革的监督。而要想做到这一点,公开透明是最方便的捷径。也就是说,行政审批权取消了哪些?下放了哪些?行政审批应当遵循何种程序?……中央政府应当带头将这些明细以最具体的方式不厌其烦地向社会公布,并用最大的诚意欢迎企业以及以媒体、NGO等为代表的其他一切社会力量的监督。

由此,落实负面清单制度,既要做减法,也要做加法。减法不需要更多解释,所谓加法,就是要在放权过程中,建立起一系列新的社会组织形式,承接政府下放的权力、功能与职责。而现阶段,民间、社会组织发育还不是很健全,政府放下去之后能不能接得起来,政府怎么去监管和规范都是问题。比如,一些资质审批,放到行业协会和商会,政府怎么监管它?他们的信誉度不如政府。又如,公开透明能有效规范乱来的行为,但公开透明不是一步到位的事情,很多信息公开了,怎么来核实,谁来核实?

这些麻烦的问题都注定会出现,有时可能还会相当严峻。但是,不管会经历多么大的阵痛,放权和分权,是改革的唯一方向,收权和集权永远都不会有出路,这一点不容置疑。而我们,需要给它一点耐心。

(陈季冰)

 

“清单”将带给我们什么?

《深圳商报》2015年10月20日

【据新华社北京10月19日电】《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》19日正式发布。意见明确,我国将从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

这一文件的发布,意味着我国将启动建立全国统一的市场准入负面清单制度。这一改革有哪些主要看点?记者采访了有关人士。

投资创业门槛将大幅降低

目前世界大多数国家均针对外商投资实行负面清单管理模式,少有在国内市场推行市场准入负面清单的尝试。参与负面清单相关课题研究的重庆大学公共管理学院教授陈升说,我国将负面清单管理模式从外资引入内资市场准入领域,是市场准入制度的重大突破。

2013年9月底,上海自贸区出台我国第一张针对外商投资的负面清单。2015年,广东、天津、福建三大自贸区成立后,四个自贸区共用一张负面清单。中美两国以负面清单为主要内容的双边投资协定谈判也正进行。

国家发展改革委有关负责人说,自贸区负面清单和中美投资协定谈判负面清单,都属于外商投资负面清单范畴。而市场准入负面清单制度是适用于境内外投资者的一致性管理措施。

“境内市场主体的投资经营要遵守市场准入负面清单的要求,境外市场主体的投资经营则既要遵守外商投资负面清单要求,还要按照国民待遇原则,遵守市场准入负面清单要求。”这位负责人说。

国家行政学院教授汪玉凯说,全面实施市场准入负面清单制度,对企业来说,意味着不分国有与非国有、内资和外资,不论规模大小,“法无禁止皆可为”;对于政府来说,则是“法无授权不可为”。这将大幅降低投资、创业门槛,充分激发各类市场主体的潜力活力。

四个自贸区将先行试点

全国版的负面清单啥样?哪些行业、领域、业务的投资可能会被列入清单?

根据意见,市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类。“安全、敏感、战略、命脉领域的市场准入应是负面清单禁止或限制的主要方面。”国家发改委学术委员会秘书长张燕生说。

发展改革委负责人说,实行全国统一的负面清单制度,在现有投资管理体制、市场监管体制和法律体系建设等方面,都需要一个逐步调整、逐步适应和逐步完善的过程。“要推进渐进式改革,通过试点积累经验。”

据了解,我国将在四个自由贸易试验区及其所在省行政区先行开展市场准入负面清单制度改革试点。

政府工作重点将转向“监管”

实施负面清单制度,能够降低企业的市场准入门槛。然而,企业进入市场后,能不能顺利开展业务,后续监管能不能跟得上、管得住、管得好,是对政府管理能力的一大考验。

互联网创业者王胜地说,虽然商事制度已经改革,注册资本由“实缴制”转变为“认缴制”,但在补贴申请等手续办理中,仍对注册资本有限定和要求。

有体育企业反映,虽然国家下放了体育赛事审批权,但有关赛事举办的交通、消防、安保等政策都不配套,以至企业进入市场时面临“过去有国家批件才能办,现在没有批件拿什么给你办”的情况。

“实行市场准入负面清单后,绝大部分前置审批将取消,这意味着政府工作重点将从事前审批转向事中、事后监管,这是对政府能力的重大考验。”陈升说,这要求从监管方式、法律体系、监管能力上全面提升,也需要对基层监管力量进行整合。

 

 

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