编者按:在十八届三中全会的改革方案中,财税体制改革在经济体制改革中将放在优先推动的位置。据了解,在改革方案中,财税体制改革被认定是分量最重、事关整体制改革成败的一项。一旦三中全会通过相关方案,财税体制改革将在明年全国大会议后全面推展。

财税体制改革的分量加重主要有三个方面的要求:

其一,要推动新型城镇化,钱从何来?新的机制下谁来管事?都涉及到财政问题。

其二,中国经济改革到了大转型、大调整的关口。上世纪90年代的分税制改革,重整中央与地方的财政和事权。但多年来外部条件大变,分税制暴露出种种问题,需要加以调整。

其三,李克强内阁上台后,在经济治理思路上与朱镕基和温家宝时期都有重大区别。朱、温强调“收”,既强调增加财政和税务收入,扩张中央财力。李克强则主张“节支”,即以“节约”政府开支为主,适度“减少”企业税收,以支持企业发展。要体现这一思路,财税体制必然要大改、先改。

中国财政体制改革如何进一步推进,改革的方向是什么,是近年来大家比较关注的问题。改革开放以前,由于实行计划经济,税制的作用非常淡化。改革开放以后,中国设计了特别复杂的税制:引入了产品税、增值税,仍保持工商税;企业所得税有六七个之多,并且区分外商投资和国内其他法人;个人所得税也开始征收。

7月3日,李克强主持召开国务院常务会议,研究激活财政存量资金,传递出加快预算管理制度改革信号。同时,房产税、营改增试点范围将进一步扩大,财税体制改革箭在弦上。

 

中央政策研究室副主任:深化财税体制改革

 

《经济日报》 2015年11月13日

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)指出,要深化财税体制改革,建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度,建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度,并对相关工作进行了部署。这就为“十三五”时期财税体制改革指明了方向、提出了要求。我们一定要深刻领会,认真贯彻落实。

  一、建立事权和支出责任相适应的制度

政府间财政关系主要体现在事权、支出责任、财权、财力等几个方面。事权指的是一级政府在公共事务和公共服务中应承担的任务和职责,支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。多级政府体系下,只有明确了政府间的事权划分,才能界定各级政府间的支出责任,从而合理划分财政收入,再通过转移支付等手段调节上下级的财力余缺,实现各级政府“财力与事权相匹配”。

我国1994年的分税制改革,初步确定了中央地方事权和支出责任。但由于相关方面的改革没跟上,中央地方事权和支出责任相适应的制度一直没有很好地建立起来。随着经济社会的不断发展,这方面的问题越来越突出,主要表现在:一些应由中央负责的事务交给地方政府承担,如涉及国家安全的国际界河保护与跨流域大江大河的治理、涉及市场公正统一的跨区域司法管理等;一些适宜地方负责的事务,中央承担了较多的支出责任,如一些应由县承担的支出项目中央也安排了支出;中央和地方职责交叉重叠、共同管理的事项也较多,包括社会保障、公共卫生、义务教育等。这种状况不仅造成行政运行效率偏低、国家政策目标难以实现等问题,而且影响全国市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。因此,必须采取有效措施,建立事权和支出责任相适应的制度。

根据《建议》要求,结合贯彻落实党的十八届三中全会精神,建立事权和支出责任相适应的制度,应重点在以下两个方面努力:一是适度加强中央事权和支出责任。将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、促进区域协调发展等重大事务,集中到中央,以提高全国的公共服务水平和效率;将区域性公共服务明确为地方事权;将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务明确为中央与地方共同事权。在明晰事权的基础上,进一步明确中央承担中央事权的支出责任,地方承担地方事权的支出责任,中央和地方按规定分担共同事权的支出责任,中央可以通过安排转移支付将部分事权的支出责任委托给地方承担。二是进一步理顺中央和地方收入划分。应在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下,围绕调动各方面积极性、考虑税种属性等因素,深化税制改革,加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。应遵循公平、便利、效率等原则,合理划分税种,将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税,或中央分成比例多一些;将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种,划为地方税,或地方分成比例多一些。收入划分调整后,地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还等方式解决。

  二、建立全面规范、公开透明预算制度

近年来,随着改革的不断深化,我国预算管理制度改革取得了积极进展。但总体上看,现行预算管理制度仍不能完全适应国家治理现代化的要求,需要继续深化改革,尽快建立全面规范、公开透明预算制度。

一要完善政府预算体系。在过去相当长时间内,为了扶持或加快某些领域的发展,我国对某些领域(如教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等领域)的财政支出实行了与财政收支增幅或生产总值挂钩的政策。应该说,支出挂钩政策为相关领域发展发挥了重要作用。但由于这些挂钩支出占了全国财政支出的相当大比重,使得财政支出结构有些固化、僵化,既增加了政府统筹安排财力的难度,又造成专项转移支付过多、资金投入重复低效。因此,应在继续把上述领域作为支出重点予以优先安排、确保有关事业持续健康发展的基础上,清理规范重点支出与财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。为调动各方面积极性、推进基本公共服务均等化,政府的收支应全部纳入预算,实行全口径预算管理,明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算的收支范围和功能定位,建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。同时完善转移支付制度,增加一般性转移支付规模和比例,更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势,促进地区间财力均衡,重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。

二要实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理。众所周知,目前我国政府预算实行的是年度预算,预算内容规定了一年的政府收支盘子,而预算审批的重点是年度收支平衡。这种安排客观上带有放大经济波动的作用。比如,当经济运行出现过热时,社会投资往往会较快增长,税收也会随之较快增加,一些财税部门完成年度收入任务后,就会搞藏税于民、该收不收,使得企业有更多资金用于扩大生产经营,造成经济“热上加热”。同样道理,在经济运行偏冷时,这种安排会造成经济“冷上加冷”。因此,必须建立跨年度预算平衡机制,把审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展,把收入预算由约束性转为预期性,同时采取宏观预测、明确发展战略、强化预算上限和进行绩效评估等措施,优化财政资金配置,克服年度预算的局限性。2014年,根据党的十八届三中全会精神,国务院明确提出,要推行中期财政规划管理,即对未来三年重大财政收支情况要进行分析预测,对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目,要研究政策目标、运行机制和评价办法。推进部门编制三年滚动规划,加强项目库管理,健全项目预算审核机制。通过逐年更新滚动管理,强化财政规划对年度预算的约束性。

三要推动预算制度透明化。预算公开透明本质上是政府行为的透明,既是建设阳光政府、责任政府的需要,也是依法行政、防范财政风险的需要。这项工作正在推进过程中。2014年,已有99个中央部门公开了部门预算,100个中央部门公开了本部门“三公”经费预算。应继续扩大预算公开范围,细化公开内容,除法定涉密信息外,所有使用财政资金的部门都要向社会公开本部门预算决算。应不断完善预算公开工作机制,强化对预算公开的监督检查,逐步实施全面规范的预算公开制度。

  三、建立规范的地方政府举债融资体制

我国地方政府性债务是多年形成的。它在促进地方经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。但近年来,随着地方政府融资规模的不断扩大,一些地方政府性债务出现了超越自身财力且责任不清晰、运作不规范等问题。根据国家审计署的审计结果,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元,负有担保责任的债务26655.77亿元,可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。虽然这些政府性债务大多有相应的资产和收入作为偿债保障,且各项风险指标均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内,但必须看到,由于近两年土地出让收入越来越少,使得越来越多的地方政府开始通过银行表外业务、财务公司、信托公司、基金公司甚至民间集资等“影子银行”渠道筹资。此类融资具有成本高、产品设计复杂、直接债权人分散、交易脱媒化等特点,风险隐蔽性较强。此外,此类债务的期限错配风险也更为突出。因此,为有效防范和化解地方财政风险,《建议》提出,建立规范的地方政府举债融资体制。

如何建立规范的地方政府举债融资体制?根据中央相关文件精神,应重点做好以下工作:一是赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准,省(区、市)政府可以适度举借债务,市县级政府确需举借债务的,由省(区、市)政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位举借。地方政府举债采取政府债券方式。二是对地方政府债务实行规模控制和分类管理。地方政府举债不得突破批准的限额。一般债务通过发行一般债券融资,纳入一般公共预算管理;专项债务通过发行专项债券融资,纳入政府性基金预算管理。三是严格限定政府举债程序和资金用途。地方政府在限额内举借债务,必须报本级人大或其常委会批准,并遵循市场化原则。举借的债务,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。四是建立债务风险预警及化解机制。财政部根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标,评估各地区债务风险,对债务高风险地区进行风险预警。债务高风险地区要积极采取措施,逐步降低风险。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,各地区可申请发行地方政府债券置换,以降低利息负担,优化期限结构。地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则。五是建立考核问责机制。把政府性债务作为严格硬指标纳入政绩考核。省(区、市)政府要对本地区地方政府性债务负责任。

  四、健全政府采购政策

我国政府采购制度从1995年开始试点,2000年全面推行。从总体上看,政府采购制度在规范财政支出行为、提高资金使用效益、发挥源头防腐作用等方面取得明显成效,但同当前经济社会发展要求相比,仍有一定差距。我国政府采购法虽然明确规定,政府采购应当有助于实现国家经济和社会发展的政策目标,包括保护环境、促进中小企业发展等,但实际执行力度并不够,效果也不明显。举例来说,对节能环保产品的采购就明显倾斜不足。目前我国节能环保产品采购清单范围较窄,产品数量仅占政府采购的2%左右,实际采购额占比也不高,2012年仅为15%多。同时,节能环保产品的优先采购政策操作性不强,在采购中很容易被规避。另外,现行的政府采购政策对自主创新的扶持也不够。2011年之前我国就建立了政府采购支持自主创新的政策体系,核心是以国内知识产权、注册商标专用权等作为准入标准,并制定了自主创新产品目录。但由于种种原因,2011年7月起,就停止执行这一政策,各地随后也废止了相关目录。

针对这种状况,《建议》明确提出,健全优先使用创新产品、绿色产品的政府采购政策。落实《建议》的这一要求,应着重做好以下工作:一是加强顶层设计。将政府采购管理制度纳入国家发展战略总体设计,不能只在供应商、采购人、中介代理机构这个小圈子里打转。创造条件加快启动政府采购法修订工作,强化政府采购的政策功能和社会目标,并在采购需求确定、评审流程设计、绩效评价体系等方面作出刚性规定,确保相关规定可执行、可落地。二是细化配套措施。在优先采购使用创新产品方面,应出台有关创新产品的标准和采购管理办法;为支持广大科技型中小企业发展,可在采购数量上给予科技型中小企业专门的预留份额;还可允许国家自主创新示范区在这方面率先探索。在优先采购使用绿色产品方面,可以法规形式明确要求政府机关必须优先采购绿色产品,并制定政府采购绿色产品清单,发布政府采购绿色产品手册,建立绿色产品采购网络。

作者为中央政策研究室副主任

(潘盛洲)

 

财税体制改革重任:预算公开与个税改革

 

《财经国家周刊》2015年11月2日

  税体制改革作为关系到国家治理现代化的深刻变革,再度成为焦点。五中全会提出,要建立健全现代财政制度和税收制度。

作为1994年分税制以来财税领域的最大动作,本轮财税体制改革覆盖预算、税制、事权与支出责任改革的方方面面,可谓立足全局、着眼长远。

  聚焦预算公开

在本轮财税体制改革中,什么是最迫切需要推进的改革项目?许多经济学家认为,非预算公开莫属。

2014年7月,财政部部长楼继伟在详解深化财税体制改革总体方案时指出,从逻辑看,预算管理制度改革是基础,要先行。而在谈到预算制度改革时,楼继伟表示将从七方面推进,其中第一项便是预算公开,足见其在整个财税体制改革中的重要意义。

从国家治理的角度看,预算公开还有着更深远的意义。“将权力装在制度的笼子里,涉及公共资金的权力更应该如此。”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇对《财经国家周刊》记者表示,“因此,推动预算公开,是适应国家治理现代化的需要。”

2014年,中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》后,预算公开的改革开始加速进行。10月8日,《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》发布,再次要求完善政府预算体系、积极推进预算公开。

2015年伊始,新《预算法》开始实施,透明预算首次入法,明确了预算公开的主体、内容和时限,要求对财政转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注的事项公开作出说明,并规定了违反预算公开的法律责任。

4月17日,90多个中央部门在网站上晒出自家预算账本,预算首次按经济性质分类编列,增加了财政拨款收支总表和一般公共预算基本支出表。

“三公”经费公开力度也进一步加大,除法定涉密信息外,所有财政拨款安排的“三公”都得到公开,“公务用车购置和运行费”还做了细化,公开为“公务用车购置费”和“公务用车运行费”。

财政部财政科学研究所副所长苏明对《财经国家周刊》记者表示,未来推动预算公开离不开整个预算体制改革,只有继续深化预算改革,才能夯实公开基础。

他认为,应该从四个方面推进预算改革,从而促进更大程度的预算公开。首先就是全口径预算,要理顺政府财政与主管部门的工作关系,把财政预算安排的资金全部纳入部门预算之中。

百名经济学家调查结果显示,“全口径”预算确实也颇受重视,在19个财税体制改革事项按重要性的选择中,位居第三,占比48.48%。

“尤其是要规范上下级政府之间的结算制度,上级政府不能给下级部门直接拨补助资金,所有政府间的转移支付都要通过两级财政,避免出现预算内容不完整、预算决算对不上等问题。”苏明说。

二是要调整预算编制周期。预算编制要想细化,各级财政都应该留出更多的时间,因此,“要提早编制,每年财政决算完成后,就要着手次年的预算编制工作。”这样既能提高部门预算编制的质量,还可以给人大审查留出充分时间,促使预算审查从程序性向实质性转变,从而让预算公开透明更有保障。

三是要建立一套绩效评价体系。预算编制得好且透明,还得执行到位。苏明认为,绩效考核十分重要,结合各地实际,绩效考评的主要内容应该包括绩效目标的完成情况、资金的使用情况和财务管理状况、部门为完成绩效目标采取的措施等等。

  个税改革之重

让人有所意外的是,个人所得税颇受经济学家重视,远胜其他税种改革项目。

目前,个人所得税占我国整个财政收入的比重仅有5%左右,可以说还只是一个小税种,为何会引起经济学家们如此“青睐”?

这还要从十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)说起。《决定》中,完善税收制度的部分提到要“逐步提高直接税比例”,为本轮财税体制改革指明了一个大方向。

提高直接税是相对降低间接税而言的。所谓间接税,也就是纳税人可以通过商品价格,把税负转嫁出去,人们只要购物,便会不可避免地承担这笔税。而直接税则不具有这种“转嫁”和隐蔽的特征。

长期以来,我国税收结构都存在间接税过高的问题,提高直接税比例能够优化税收结构,还有利于社会公平。

有研究显示,目前我国有关衣食住行的多个行业税负水平超过全社会平均税负水平,而低收入人群往往对这些消费更加敏感。这意味着包含在生活必需品中的间接税,相对而言给低收入人群带来了更大负担。

“提高直接税比例做起来并不容易。”中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌对《财经国家周刊》记者说。提高直接税比重,有企业所得税、个人所得税、房产税和遗产税等几个选项。

目前,来自于企业的税收在我国税收总额中的占比已经高达90%,“十三五”时期经济增速换档乃大势所趋,进一步提高企业负担更不现实。而房产税和遗产税的全面征收更是面临现实中的重重阻碍,难以成为优先选项。

可以说,个税改革在某种程度上,承担起了实现提高直接税比例这个改革目标的任务。

据《财经国家周刊》记者了解,个税改革方案确实正在财税部门的酝酿中。改革方向是综合与分类相结合,多项劳动性所得将综合征收个税,但财产性所得纳入个税征收范畴还需要一个渐近的过程。

此外,改革内容还包括调整级次和税率。改革后,部分高收入群体将会体现出一定的增税效应;由于税前扣除将纳入教育、医疗和住房等项目,又会起到促进社会公平的作用。

  完善地方税体系

按照2015年李克强总理政府工作报告中提到的改革进度,2015年要力争全面完成 “营改增”。改革若如期推进,昔日地方一大税种——营业税将退出历史舞台。何以补位?是改革面临的一大难题。

2012年开始的“营改增”试点,为了保证地方财政收入,采取了将新增增值税收入划归地方的做法。但在杨志勇看来,这种做法只能是暂时的,缺乏可持续性。

首先,随着业态发展,很多企业从事的是服务业、制造业或某个具体的行业,界限正在变得模糊。然而,哪些收入属于新增增值税收入,在很大程度上却取决于行业属性。所以,无论对于中央还是地方来说,以此划分税收收入,都只会给现实工作带来不必要的麻烦。

第二,在目前增值税税率设有多档的情况下,上下游一体化企业、关联企业可以通过转让定价等方式,将税负转移到低税率行业,从而逃避税收,造成税收流失。

在这种背景下,完善地方税体系便成为《决定》中明确提及的税改任务。

据《财经国家周刊》记者了解,对于未来的地方税主体税种如何设定,目前业界有多种观点,房地产税、消费税以及环境资源税都是考虑选项。

从解决地方土地财政的角度看,有些专家认为应推动开征真正意义上的房地产税。另有一种当下颇为流行的观点,是用消费税作为地方主体税种,但仍存争议。

一方面,有些地方的消费税不能弥补当地营业税的缺失,所以起不到拉动地方财政收入的作用;另一方面,例如烟酒油等不健康、耗能污染的消费品,消费税率反而高,这会刺激地方政府着重发展这些产业,对调整经济结构是不利的。“地方税体系的完善还须从长计议,新思路仍待求解。”杨志勇说。

(刘琳)

 

“供给侧改革”已成财经热词

 

信息时报》2015年12月7 日

作为最近引发热议的新主题,“供给侧结构性改革”被高层多次提及。在市场看来,高层频繁对“供给侧改革”表态,显示出了经济体制改革思路已经从重需求管理转向了供给管理,将今后的政策重心倾向了“供给侧”。

尽管短期的稳增长仍在呼唤宽松政策加码,但中长期内经济转向“供给侧改革”已是大势所趋。特别要注意的是,尽管“供给侧改革”很重要,但也不可能替代“三驾马车”的作用,未来需要在需求和供给两侧一起做文章。

  现象:国内依然需求旺盛 产品供给结构性欠缺

今年10月,中央财办主任、国家发改委副主任刘鹤曾表示,要大力推进市场取向的改革,更加重视“供给侧”调整,加快淘汰僵尸企业,有效化解过剩产能,提升产业核心竞争力,不断提高全要素生产率。11月10日,监管层再次强调,在适度扩大总需求的同时,着力加强“供给侧结构性改革”,着力提高供给体系质量和效率,增强经济持续增长动力,推动我国社会生产力水平实现整体跃升。

自此,“供给侧结构性改革”被高层密集提及,成为财经界热议的新概念。

“供给侧改革”究竟指的是什么?宏源证券分析师陈磊接受信息时报记者采访时表示,“供给侧”是相对传统的“需求侧”来说的,投资、消费、出口等带动经济增长的“三驾马车”俗称“需求侧”,与此对应的便是“供给侧”。“我理解的‘供给侧改革’是为结构调整服务的,所谓‘供给侧改革’,就是从供给、生产端入手,通过提高全要素生产效率,提升产品竞争力形成与社会需求相匹配的供给,以此来促进产业结构升级和经济发展。”陈磊这样表示。

在市场看来,高层频繁对“供给侧改革”表态,显示出了经济体制改革思路已经从重需求管理转向了供给管理,“供给侧”发力将成为下一阶段经济改革重点,淘汰僵尸企业,化解过剩产能,激发企业活力,则是改革的当务之急。

有关专家表示,以前我国消费动力不够,因而要刺激需求。现在有了消费动力,但供给的产品却满足不了消费者的需求,“供给侧改革”迫在眉睫。一个经常被提及也是最能说明问题的例子是,美国的苹果手机和日本的马桶盖被中国的消费者哄抢,这说明我们并不缺乏需求端的消费能力,而是欠缺供给端的好产品。更重要的是,一味刺激需求会带来产能过剩、经济结构不合理等问题,而“供给侧改革”能改善相关问题。

  实质:去产能过剩 促转型升级

那么,“供给侧改革”包括哪些方面的内容?国务院发展研究中心副主任王一鸣表示,“供给侧改革”包括以“混合所有制”为代表的向民营资本开放垄断行业,监管部门简政放权,推进财税改革以降低实体经济税负,淘汰落后产能推进产业升级等。

银河证券则表示,“供给侧改革”可能会从五个方面进行:一是降低过剩产能。在经济增速放缓的情况下,过剩产能不仅本身不具有发展潜力,还占据大量的生产要素造成新兴产业不能得到充分发展。我国目前处于“三期”叠加阶段,如果不能有效降低过剩产能,很有可能错过这一实现转型升级再平衡的有利时机。

二是对垄断行业进行改革。垄断行业长期以来效率较低、缺乏市场活力,如石油天然气、电力、电信、铁路等。可采取降低准入门槛,鼓励行业竞争的方法来激发垄断行业企业活力,提高生产效率。打破垄断将有助于提高市场活力和资源的合理配置。

三是要素市场的改革。生产要素劳动力、土地、资本的合理流动是“供给侧改革”的重点所在。要素改革要落脚于建立和完善城乡间生产要素的流动、交易、优化的体制。要提高农村劳动力的收入,使其享受城市化进程的溢出效应,带动农村经济的发展。

四是产业转型升级。我国的制造业发展大都存在着粗放式发展的问题,产业转型升级意味着制造业向精致生产的方向发展,向全球产业链的中高端方向提升。提高产业创新能力和制造业的国际化水平,真正落实“中国制造2025”规划。

五是金融市场改革。因为我国金融市场还不完善,与实体经济的传导还不通畅。以股票市场为例,如何有效防范缓解金融风险,建立能够服务于实体经济,保护投资者利益,形成有效监管的市场是“供给侧改革”的焦点所在。

  目标:释放增长潜力 提升增长效率

尽管短期的稳增长仍在呼唤宽松政策加码,但中长期内中国经济转向“供给侧改革”已是大势所趋。国金证券分析称,10月工业企业收入与利润增速双双负增长,这凸显“供给侧改革”的紧迫性——促成供需平衡实现盈利、产业迈向中高端提升效率。

“供给侧改革”将会给经济带来哪些影响?“中国经济的增长潜力远不止于此。”清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵曾表态。在他看来,要达到更高的增长速度就需要依托新的经济增长点,而改革正是找寻新动能的关键。

有分析认为,宏观经济管理从需求侧转向“供给侧”的信号,表明中国经济变革的重点正在发生转变,对经济“十三五”时期乃至更长时间具有重要影响。谈及传统需求侧刺激的弊端,原国务院发展研究中心副主任刘世锦表示,在增长阶段转换的大背景下,需求侧的刺激政策主要是防止短期内增速下滑过快,而不可能通过刺激政策使过剩产能不再过剩。

“‘供给侧改革’是相对于需求侧改革的措施,更侧重提升经济增长的效率,更侧重增强企业长期发展的活力,更注重经济长期持续平衡和可持续的发展。”刘世锦称,特别要注意的是,尽管“供给侧改革”很重要,但也不可能替代“三驾马车”的作用,未来需要在需求和供给两侧一起做文章。

(徐岚)

 

中国人民大学经济学院副院长郑新业:抛开财税改革谈减税,是舍本逐末

《解放日报》2015年11月26日

今年以来中国经济下行压力较大,社会上关于减税的呼声再起。赞同者认为,要保持经济增长,应该实施全面减税,以扩大企业产能、促进个人消费。持不同意见者认为,今年中央与地方税收增速普遍下滑,本就挤压了减税空间,医疗、教育、扶贫等民生保障性开支又不能缩减,全面减税根本不具备可操作性。

中国人民大学经济学院副院长郑新业日前在接受本报记者独家专访时表示:中国经济发展到现在这个阶段,很难简单地说减税或不减税,哪个更适用当前的财税政策。很多人一直对中国财税政策存在误解,认为其目标仅是为了保增长,其实财税政策还应该起到调节收入分配与预防、治理环境污染的作用。要解决多个目标,单单减税是没有用的,一定要改革当前的财税体制。

现在财税政策的首要目标应该是:追求以绿色增长(可持续性增长)与穷人增长(包容性增长)为主要内容的经济社会发展。

目前的个税征收体系太繁琐、太细致,也不合理。相当于越有资本的人越不用缴税。  中央政府应减少转移支付规模,从政策制定者向公共服务提供者转变,地方政府职能集中在教育、消防等本地事务。

一旦个税体系改革成功,会在短时间内培育出更多中产阶级,庞大的中产阶级才是消费的主力军。

  学美国减税刺激经济,行不通

  “很多人在谈到财政政策时,通常以美国为标准,认为中国财税政策应该学美国。比如,用全面减税来拉动经济增长。”郑新业说,实际上,美国的财税政策在中国不一定行得通。

以减免个人所得税为例。为拉动经济,美国最常用的是临时性减免个人所得税。比如在2010年,美国两院通过了延长布什政府针对所有阶层纳税人的减税计划。但在中国,“别说减免个税,就是把个税全部退回去,都起不到拉 动 经 济 的 作用”。

郑新业给出三点理由:第一,美国的个税包括劳动所得税、偶然所得税、资本利得税等,是美国税收的主要来源。以2013年为例,个税收入占美国全年税收收入的52%。而中国的个税仅是劳动所得税,且在中国的总税收中占比非常小,只有5%,就算全部退掉,对经济拉动作用也不会大。

第二,在中国缴纳个税的人,消费倾向实际是比较低的,退回来的税,可能不是用来消费,而是存进了银行。

第三,中美财税体系不同,美国个税退税的操作成本是由联邦政府与地方政府共用承担,而中国个税退税的操作成本全部由当地地方政府承担,退回来的税收又并不一定会在当地消费,拉动当地经济,因此地方政府没有动力。

“中美财税体制其实存在很大差别,不能简单地将美国财税政策照搬到中国。”郑新业列举了一些不同之处:美国财税只有流量,没有存量,属于今年税收多少,就最多只能支出多少;中国不但有流量,还有庞大的存量,如果遇到经济危机,需要大量财政支出,就可以动用财政存量。美国的财政支出中,有很多是法定支出、刚性支出,不能随便削减;中国的财政支出有很多不是刚性支出,削减财政的余地比较大。中国的财政支出大多属于生产性支出,投入到公路、铁路、桥梁、道路等基础性建设中,对于私营企业劳动率的提高有很大帮助; 美国的财政支出大多是消费性支出,用于刺激居民消费,等等。

还有,美国的税负征收与支出都在联邦政府,中国财税体系遵循“收入上移、支出责任下放”的原则,即税率、税基和税收减免的决定权在中央,除国防外的公共服务支出,基本都由地方完成,进行财政转移支付是中央很重要的一个作用。

“中国财税体制有自己的特征。比如,中国财税体制中很大一个作用是转移支付。中国地区经济发展非常不平衡,中央政府会将从经济发达的地区获得的税收,转移一部分到经济欠发达地区。转移支付是很好的财政手段,有利于经济风险的对冲。”

  财税政策更要服务于发展

  全面减税不一定能拉动经济增长,但财税政策运用的目的只是追求GDP增长吗?郑新业抛出这样的问题。

“现在很多人在讨论财税政策目标时,往往只谈‘保增长’,认为这是财税政策的唯一目标;实际上,财税政策具备四个功能:促进经济增长、预测并调控经济波动、改善收入分配,以及预防和治理环境污染。”郑新业认为,对现在的中国经济来说,解决环境污染与收入分配问题更重要。经过30多年高速经济增长,中国的GDP总量提高了,人均可支配收入也提高了,但这些增长与提高中,是有水分的。

比如,原来我们的经济增长依靠的是大量资源要素投入,甚至牺牲环境生态,导致现在的环境污染比过去严重。为此,需要再支出大量资金去改变这种状况:对个人来说,可能需要购买空气净化器、口罩、净水机等; 对企业来说,可能办公室里要添置空气净化设备,工厂里要增加脱硫脱硝等处理设备;对政府来说,要为污水处理厂、垃圾处理厂等进行补贴。总之,一边经济总量在增长,另一边为环境污染的社会支出也在增加。

再比如,现在社会上有个流行词语叫“被平均”,就是地区之间经济发展很不平衡,有些人的生活水平并没有随着整体生活水平的提高而提高。

“中国经济发展到现在这个阶段,保GDP 增长不应再是最重要的。”他预计,中国经济的潜在增长率预计在7%-8%左右。今年前三季度全国GDP增长率为6.9%,即便经济增速再低一点,也问题不大。现在财税政策的首要目标应该是:追求以绿色增长(可持续性增长)与穷人增长(包容性增长)为主要内容的经济社会发展。

  17%增值税税率“红线”该动了

  税收是预防与治理环境污染、改善收入分配的最好手段。不过,让政府为难的是,在当前中国财税制度下,通过财税政策改善收入分配以及预防和治理环境污染,意味着要征收环境税、碳交易税,扩大资本利得税、偶然所得税等征收范围,企业与个人负担可能就会加重。在当前经济下行压力下,增加税种与税负并不太现实。

怎么办?郑新业认为,关键是要动一动17%的增值税税率这条“红线”。

“目前,我国的增值税征收体制还处在‘一刀切’的现状。除了粮食、食用植物油等货物适用13%的税率外,销售或进口大多数货物都要缴纳17%的增值税。这种单一税率并不科学。”他说,合理的税收政策一定是根据产品来制定不同的税率,即对高污染的原料产品实行高税率,而对环保型的原料产品、消费品实行低税率。”

比如,像提高煤炭等高污染燃料的增值税税率,可以上调到30%。这样,煤炭价格上去了,带动火电的价格也上去了,而清洁能源的价格相对就便宜了。企业和个人就会更多选择使用清洁能源,对环境污染治理起到很大作用。与此同时,对环保型原料产品、消费品的征收税率下调,可以下调到9%。因此,尽管个人与企业使用能源的成本上升了,但消费品支出减少了,两者可以相互抵消。总体而言,企业与个人承担的税负并不会有太大增加。经过这样一番税收结构的调整,政府的整体税收可能会降低,但政府对清洁能源的财政补贴支出会相应减少,因此对政府整体税收不会造成太大冲击。

其次,要解决收入分配问题,个人所得税征收体系必须改革。目前的个税征收体系太繁琐、太细致,也不合理。比如,对劳动所得实行累进税制、偶然所得税征收20%税率、对资本利得税经常不收税(现在出售第一套房子免税、对股市收益免税),相当于越有资本的人越不用缴税。

他建议,个税应该由“单项纳税”转向“汇总纳税”,即个人的合法收入适用统一的累进税制,而不用过问收入的具体来源。“一旦个税体系改革成功,会在短时间内培育出更多中产阶级,庞大的中产阶级才是消费的主力军。”此外,开征遗产税,提高赠与税税率,也可以起到缩小贫富差距的效果。

在支出一侧,则要大幅提高失业保险支出。他建议,失业保险支出占GDP  比重,需要从“十一五”期间的0.07%提高到0.5%; 大幅度地提高城乡“低保”的补助标准;建立贫困家庭儿童补助项目,以解决“穷二代”和贫困的代际传递问题等。

郑新业认为,当前改革已经进入深水区,财税体制到了非改不可的地步。而任何财税体制的变革都有如“火中取栗”,必须忍受“阵痛”。政府应该通过各种渠道向老百姓讲清楚其中的道理,争取他们的理解与配合。

  中央政府要向公共服务提供者转变

  “中央与地方在财政体系中的关系也要变一变。”郑新业说,目前的中央和地方之间的财政关系是在1994年税制改革时确定的,无法适应当下经济新常态的要求,对经济波动的预防调控、收入分配的改善,以及环境污染的治理也有负面影响。

比如,在现行的制度安排中,污染治理职能被赋予到地方政府。污染标准高低和治污强度直接影响企业的产量和利润,即产量下降、利润减少,本地政府分得的税收收入也相应减少。而企业利益受损,会有离开本地的想法。因此,各个地方政府有降低污染标准和执法力度、扩大本地企业产量、吸引外地企业进入的动机。

此外,在一些上下游地区,治理污染的成本由本地承担,好处却是下游地区获得,上游地区政府普遍缺乏动机去治理污染。

大量的研究和国际经验都表明,调控波动、改善收入分配和治理污染等政府职能需要由中央政府行使。郑新业建议,改革措施之一就是要中央政府承担更多责任,从过去以政策制定为主,转型到制定政策与提供公共服务并重,而地方政府的职能则应相应减少。

“中央政府应减少转移支付规模,从政策制定者向公共服务提供者转变,地方政府职能集中在教育、消防等本地事务;企业所得税和个人所得税必须由中央政府负责;失业保险、养老保险、医疗保险、社会救助等由中央政府负责,建立覆盖全国所有人群的制度;污染治理职能由中央政府负责,将现有环保系统垂直管理等等。”

(唐烨、张帅)

 

贾康:深化财税改革面临三大任务

《中国经济周刊》2015年11月23日

十八届五中全会审议通过的“十三五”规划建议提出,深化财税体制改革。当前财政体制仍然存在诸多问题,仅仅依靠修补性调整,已不能解决改革深水区所面临的深层次矛盾和问题。这要求我们必须在新的国内外形势下,果敢而慎重、坚定而持续地推进财税改革。我们必须以建立现代财政制度为目标,推进全面深化改革目标的实现,适应新阶段发展的客观要求。

深化财税改革面临三大任务

财税改革要继续深化,当前仍然面临三大改革任务。

首先是预算改革。预算的公开性、透明度要明显提高。透明度是社会走向现代化民主法治状态的制度建设的切入点。同时还要求完整的全口径预算,即所有政府财力必须进入预算体系,不允许再有预算外资金概念。预算体系内的合理形式,包括一般公共收支预算、资本预算、社会保障预算,以及土地批租收入等要进入基金预算,该体系已清晰化。在预算改革中必须编制中期规划,2015年开始,中央级的预算需要编制3年,称为3年滚动预算。还有一些技术性的配套,如需引入权责发生制,各级政府都要编制资产负债表等等。

其次是税制改革,突出六大税改。目前已经推进的“营改增”改革,按照时间表要争取于2015年全覆盖,中国以后市场上的进项抵扣链条要完全打通,以利于企业专业化细分,公平竞争,也配合结构性减税,推进打造升级换代的中国经济升级版;资源税改革要继续按“从价”机制推进,除产生调节作用外,也将形成地方政府重要的财政收入来源;消费税的改革有望迈出重要步伐,除优化设计外,还将考虑将征收环节从生产领域推到销售领域,使消费税能给地方政府提供一部分有分量的财力来源;要加快房地产税立法并适时推进改革,并推进以环境方面的费改税为第一阶段重点的环境税改革,这两个税种改革首先是完成“立法先行”的过程,对立法过程我们可拭目以待;此外,关于个人所得税,明确在本年度加快研究方案,条件成熟时启动新一轮个人所得税法修订。

再次是财税改革任务,涉及中央和地方如何理顺事权关系和财力分配关系。比如适合于事权合理化配置的税基和收入划分,对以分税制为基础的分级财政制度优化方面,是十分重要的事项。事权方面,涉及投资权如何清晰形成中央和地方间的界定,还涉及司法管辖权如何以“先行先试”做系统化的调整,这已在改革过程中。

建立现代财税体制的六大路径

在提高国家治理能力和治理现代化背景下,建立现代财税体制的路径应包括以下方面。

以政府扁平化改革为框架。近年来,以部分地区“省直管县”改革试点和“乡财县管”方式改革试点为切入点,财政“扁平化”改革取得较大进展。总体来看,中国的“省直管县”改革可分三步走:第一步是像目前各省的改革试点搞的那样,省主要对直管县的财政进行直管,并适当下放经济管理权,但仍维持市对县的行政领导地位;第二步是市和县分治,统一由省直管,重新定位市和县的功能,某些市毗连的县可改为市辖区;第三步是市改革,在合理扩大市辖区范围的同时,合理调整机构和人员,总的方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市(级别可保留,人员逐渐调整),全面落实市县分置,省直管县。

在上述过程中,还可大力推进乡镇财政体制改革,对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇,试行由县财政统一管理其财政收支的办法,对一般乡镇实行“乡财县管”方式,在保持乡镇资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下,采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。

以合理调整事权为匹配逻辑。在顶层规划下调整、理顺中央与地方事权划分,包括中央事权、地方事权、中央与地方共担事权、中央委托事权、中央引导与鼓励事权等等,进而按照政府事务的属性和逻辑原理,合理和力求清晰地划分政府间支出责任,尽快形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作,并在其后动态优化和加强绩效考评约束。尽快将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。地方政府应退出一般竞争项目投资领域,同时规范省以下政府的事权划分边界。

以地方税体系建设带动税制改革和政府间收入划分改革。建设和完善地方税体系,以税制改革为配合,积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。积极推进不动产统一登记工作,建立城乡统一的不动产登记制度;积极推进房产税立法。大力推进资源税改革,进一步扩大资源税的征收范围。开征独立的环境保护税,并将该税种收入划归地方。扩大消费税征收范围、调整部分税目的消费税征收环节,将部分消费税税目收入划归地方;将车辆购置税划归为地方收入;在积极推进“营改增”过程中,将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。

以规范的转移支付制度体现事权优先原则。按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式,加强对欠发达地方政府的财力支持;适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重,归并、整合专项中的相似内容或可归并项目;尽量提前其具体信息到达地方层面的时间,并原则上取消其“地方配套资金”要求,以利地方预算的通盘编制与严肃执行。此外,还应积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。

以建立现代公共预算管理制度为基础性支撑。结合建立现代财政制度的要求,在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3~5年中期滚动预算;把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”;配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策;落实新《预算法》关于地方债的规定,加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐,逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债;地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。

以举债权和产权管理为重要组成要素。市场经济所要求的分税分级财政体制,内含地方适度举债的必要性和合理性。举债权是规范化的分税制体制下各级政府应有的财权,在大多数市场经济国家,地方政府债券市场已较为成熟和完善,成为地方融资的重要途径和资本市场的有机组成部分,在国家的经济发展尤其是地方经济的发展中发挥着十分重要的作用。新《预算法》赋予地方政府适度举债权,允许地方政府通过规范的法定程序,在有透明度和受监督的条件下以适当规模举债,筹集必要的建设资金,这有利于地方政府在分级预算运行中应对短期内市政建设等方面的高额支出,把支出高峰平滑化分摊到较长时段中,并借力于社会资金和市场机制发挥提供准公共产品的职能,有效弥补地方政府收入的不足。

作者系财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长

(贾康)

 

深化财税预算改革 建立现代财政制度

《沈阳晚报》2015年11月10日

党的十八届三中全会提出,必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度。这意味着,继上世纪90年代分税制改革之后,新一轮大规模财税改革呼之欲出。这是继1994年以来,又一次具有历史意义的大规模税制改革,此次改革不是税制的重建,而是在原有基础上的结构性调整,最终目标是进一步优化现有税制结构,提高效率,构建符合现代公共财政内在要求、既与完善的社会主义市场经济体制相配套、又与财政的本质属性相贯通的财税体系。

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,同时提出要建立现代财政制度。这是对财政职能的本质论断,《决定》提出要建立现代财政制度,主要包括三个方面:政府预算制度、税收制度和事权与支出责任相适应的财政体制。总体上说,建立现代财政制度,就是要通过一系列的改革,使预算管理体制更加科学,税制更加公平,中央与地方事权与支出确定更加合理。

规范、调整中央与地方的财政关系

《决定》提出,要建立事权和支出责任相适应的制度,发挥中央和地方两个积极性。在总体上大量减少中央专项转移支付和对地方的干预,促进市场统一和公共服务均等化。同时《决定》也提出,要保持现有中央和地方财力格局总体稳定。首先,要合理调整中央与地方之间的收支分配原则,遵循合理、稳定、协调的方向。调整的核心在于法律与政策之间的协调,在现有层面上突出两者关系的制度设计,再逐步过渡到法律调整的层面上。目前可以先加强地方政府的政策制定参与度,一方面避免逆向选择情况的发生,政策执行中加强中央的监督,另一方面避免道德风险。其次,要对中央和地方政府的财权利益进行重新分配,处理好集权与分权的关系。中央适当下放财权和事权,保持适度控制,使地方与中央在相互制约的条件下实现双赢。事权与支出责任相适应,实际上是涉及一个国家治理体系和治理能力建设的问题。在事权划分中,要明确哪些是中央事权、哪些是地方事权、哪些是中央委托地方事权、哪些是中央与地方共同事权并相应明确各自支出责任。要按照建立事权与支出责任相适应的制度要求,合理划分中央和地方事权与支出责任,减少委托事务。再次,在这一基础上,使一般转移支付和专项转移支付更加规范,从总体上减少中央专项转移支付和对地方政府的干预,促进市场统一和公共服务均等化。《决定》还提出,要清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。挂钩机制不可避免地会造成财政支出结构固化、专项转移支付过多、资金投入效率过低等,清理挂钩也不意味着缩减重点类民生支出,只是不再采取挂钩方式。具体到税收划分层面,可以采取税率分享制,分享增值税、所得税等税种的课税权,改变现有收入分成制。

完善税制结构性调整  使之趋于公平、规范

按照十八届三中全会的要求,我国未来一段时期内税制改革的方向是:保持宏观税负总体稳定;充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用;加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系;更大程度、更大范围发挥市场在资源配置中的决定性作用。

如何处理好渐进性改革和相关配套改革是此次调整的重点。具体来说,主要包括以下几个方面:第一,全面推进增值税改革,建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度,消除重复征税问题。这项改革带来的规模最大、对社会的影响最深,如何进行下去对社会起着举足轻重的作用,是否顺利进行也关乎政府与非政府之间收入分配的格局问题。第二,提高直接税所占比重。一方面对自然资源要素征收,进一步促进资源节约和环境保护。另一方面,加快完善个人所得税征管配套措施,逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制,更好的体现公平。调节结构的过程中要注重财政收入功能与经济调节功能的关系,加大对后者的重视程度,发挥所得税与财产税的收入调节作用。第三,加快房产税立法和改革步伐,减少房产建设和交易环节税费,清费立税,增加房产保有环节的税收。第四,推进消费税的改革,调整消费税征收范围、环节和税率,将一些资源类产品和高档消费品纳入征收范围,进一步发挥消费税的调节功能。第五,清理规范税收优惠政策,要按照三中全会要求的“统一税制、公平税负、促进公平竞争”的原则,加强对税收优惠政策的规范管理。对于已存在的优惠政策要确定期限、专门立法、禁止各种越权的税收减免。第六,完善税收负担的结构性调整。在有增有减的基础上尽量减轻税收负担,而不是全面减税。

改革现有预算管理体制

《决定》明确提出,审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。在预算审批以支出为重点后,税收指标就不能硬性确定,而是作为预期来体现,财政收入依法征收,该收多少就收多少,这是一项重大的机制变化。与之相适应,这要求改进年度预算控制方式,不再单纯以收支平衡为目标。如果仍按照原有的以平衡为重点,那么每年的财政收入就必须完成预算安排,收入的实现与经济发展的速度和质量相脱离。为确保财政的可持续性,就要建立跨年度预算平衡机制、建立中长期重大事项科学论证机制,对重大项目通过实行中期财政规划管理来增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。同时全面规范预算公开制度。使之除了“报账”以外,更多强调公开预算的支出政策,增强预算的透明度、建立更加有效的公民参与机制,《决定》对此在人大工作机制中也有所强调:“通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”总而言之,预算改革的过程是漫长的,建立一个有效的预算机制离不开法律的保障,因而,早日出台修订后的《预算法》是公共财政发展的必然要求。

(杨志安、郭矜)

 

财税改革举要

中国经济报告2015年7月7日

  近期和未来在深化改革中健全完善中国分税制财政体制的大思路,应是建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制

十八大之后,在中国启动新一轮经济体制配套改革的关键时期,与此前若干轮改革类似,财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点,其中又以如何认识和深化1994年以来的分税制改革为核心。近些年因现实运行中所出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的“跑部钱进”等突出矛盾和问题,一次又一次地将对分税制的评判推向风口浪尖。若干年来不绝于耳的关于“94改革”造成地方财力短缺和“中央集权”(甚至新近被称为“开启新的中央集权时代”)的负面评价,以及质疑“财权”概念的讨论、强调“因地制宜”而否定分税制通盘框架等等观点,都值得深思和加以澄清。

目前,中央跟省之间基本维持了分税制的框架,虽然共享税越来越多,但分税制的实质还是能够坚持,但省以下的体制,哪怕是最发达的区域也没有进入真正分税制状态。中国省以下体制是五花八门、讨价还价色彩非常浓重的分层制和包干制。这种分层制和包干制导致了基层财政困难、土地财政问题、地方债问题等。

基层财政困难、土地财政、隐性负债等问题确实存在,但它不是1994年分税制改革带来的结果,恰恰是分税制改革在实际生活中没有如愿往下贯彻,省以下没有真正进入分税制状态带来的。

  应澄清的认识

分税制是分税分级财政体制的简称。其体制内容,首先包括在各级政府间合理划分事权(支出责任)与财权(广义税基配置);按税种划分收入,建立分级筹集资金与管理支出的财政预算;进而还会合乎逻辑地引出分级的产权管理和举债权管理问题,以及转移支付体系问题。

分税制财政体制是一个逻辑层次清晰、与市场经济与现代社会形态系统化联结的制度框架,需要从政府与市场关系这一“核心问题”入手,在“让市场充分起作用”的取向下,完整、准确地理解,才有利于消除诸多歧义,寻求基本共识。

1.分税制的逻辑起点,是市场经济目标模式取向下政府的职能定位和所获得的收支权。分税制体制的整体设计,必然要求以政府在现代社会“应该做什么、不应该做什么”(“既不越位,又不缺位”)和政府对市场主体和纳税人的调节方式(经济手段为主的间接调控和“对事不对人”的规范调控)为原点,即以尊重市场和服务与引导市场经济的政府职能定位及其适当履职方式为逻辑起点,把财政事权(支出责任)的分级合理化与复合税制的分级配置税基合理化这两方面,在分级收支权的制度安排体系中整体协调起来。

2.政府事权范围是政府收入规模的大前提。中国力求加速完成成熟市场国家上百年的工业化、城市化进程,导致在其他国家顺次提供的公共品(有利于市场发展的基本制度、促进经济发展的基础设施以及有助于社会稳定和谐的民生保障品)等因素,在中国改革开放30多年内较密集地交织重叠。

上述分析并不否定市场改革不到位、政府越位、支出效率低下而导致公共资源配置不当、浪费所带来“无谓”政府支出或较高行政成本的问题,主要是想说明,政府事权范围是决定宏观税负高低的前提性认识框架,不同国家,发展阶段不同,国情相异,所以各国间静态的宏观税负可比性不强。中国的特定国情和当前所处的特殊阶段,导致政府事权范围较广,在既成宏观税负和政府支出占比水平之中,除确有一些不当因素之外,也具有一定的客观必然性和合理性。

3.事权划分是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节。分税制财政体制内容包括:事权划分、收入划分和支出及转移支付三大部分内容。其中,反映政府职能合理定位的事权划分是始发的、基础的环节,是财权和财力配置与转移支付制度的大前提。因此,我们理应避免谈分税制改革问题时首先讨论甚至只讨论收入如何划分的皮相之见,而应全面完整、合乎逻辑顺序地讨论如何深化中国的分税制改革。

4.广义税基收入划分主要取决于税种的属性与特点,且要求地区间税基配置框架大致规范一律,但各地实际税收丰度必然高低不一,客观存在中国尤为突出的财政收入的地区间“横向不均衡”。值得一提的是特种消费税(即中国的消费税),如果在消费环节征收,且消费具有明显的地域化消费特征(如某地汽车消费量大,汽车消费税收入则高;烟酒消费量大,烟酒消费税收入就多)、税收收入与某类财政支出具有较直接的对应关系(如汽车消费量大,因汽车消费导致的城市交通维护、治理拥堵的财政支出就相应较高;烟消费量大,因吸烟引发的各类疾病的卫生保健医疗成本也会较高),那么这类消费税收入是宜于划归地方的。但是,目前中国特种消费税多在生产环节征收,且主要税目(如燃油、烟酒)或主要由大型或成规模国有企业生产、或由政府垄断经营,如果划归地方税,则可能带来地方政府为获得高财政收入而要求企业竞相多多生产,背离“寓禁于征”初衷。

未来在征管条件具备,将征收环节后移至批发环节或消费环节(目前由于烟酒为政府专营体制,具备将征收环节后移至批发环节的条件)时,可以考虑将该类税基划归地方政府。有些论者担心会因此激励地方政府鼓励消费、达到多收税的目的,实际上,无论是燃油还是烟酒,均已主要成为大众化消费品(“八项规定”实行后原先往往以“奢侈品”定位的高档烟酒大都回归了原形),地方政府没有能力、也没有手段对千千万万消费者的消费行为进行干预,其对消费者的影响力远小于可由其控股的屈指可数的国有生产企业。

至于房地产税(不动产税,即美国的Property tax、英国的concil tax这种在住房保有环节逐年征收的财产税),则是适合于作为地方政府支柱财源的典型税种。对于当下的中国而言,房地产税更具有一种抑制地方政府“圈地卖钱”动机、激励地方政府“养地升值”积极性、进而提高中国城镇化过程中稀缺土地资源利用率的特别重要的意义。

5.因收入与支出二者在政府间划分遵循不同原则,各地税收丰度和供给品成本又必然不同,中央本级、地方本级必不可能各自收支平衡,客观上需要以基于“中央地方纵向不均衡”的自上而下的转移支付制度,调节“地区间的横向不均衡”。中国现阶段中央收入占比为50%弱的水平,无论与其它代表性国家相比,还是与中国中央政府所承担的宏观调控职责相比,都可说中央收入占比并不高。其实问题更明显地出在支出侧,即支出总盘子中中央占比过低(仅约为15%)、地方支出占比过高。2009年经合组织(OECD)成员国中央支出非加权平均值为46%,其中与中国可比的大国如美国是54%,英国是72%,日本是40%。

而中央与地方支出失衡背后的原因恰恰是政府间事权划分不合理导致的支出责任错配。政府间事权划分办法不规范、不统一,具有明显的非规范特色;同时新增事权多采取“一事一议”办法,无统一、科学、标准化的原则和方案遵循。中国有些中央应承担的事权如国防,现实中往往以“军民联防”、“军地共建”等名义较深度而无规范地扯入了地方,另一些也理应由中央承担的重要事权如经济案件的司法审判权,则几乎全部交给了地方,使得在地方利益眼界内非公平判决层出不穷。合理解决这些问题之道,不是减少中央收入占比,而是应调整事权和支出责任,相应提升中央在支出总盘子中的占比。

无论是考虑到“实现共同富裕”的社会主义本质,还是法治社会下基于公民“人权平等”提出的“基本公共服务均等化”要求,都客观上需要运用转移支付制度手段对财政资金余缺自上而下地在政府间进行适当调节。这种转移支付有效运行的基本前提就是“纵向不均衡”地由中央取得与其宏观调控功能相称的财力,进而去调节地区间的“横向不均衡”。在中国经过二三十年“让一部分人和一部分地区先富起来”的发展之后,迥异的自然地理环境,地区间经济发展水平差异巨大,“实现共同富裕”任重道远,新时期中央政府不可回避的一项重要责任,就是以合理方式“抽肥补瘦”,抑制地区间差距扩大——这种中央政府针对“横向不均衡”履行区域差异调节责任的物质前提,就是形成合理设计与可持续实施的中央、地方间“纵向不均衡”的财力分配框架。

  基本思路与重点

近期和未来在深化改革中健全完善中国分税制财政体制的大思路,应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下,配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化,按照中央、省、市县三级框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则,配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度,建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制。

根据“94改革”以来分税制深化改革不如人意的突出矛盾和真实问题,今后改革的重点至少应包括:

1. 在“最小一揽子”配套改革中积极、渐进推进省以下分税制的贯彻落实,通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革,在大面上将中国原来的五个政府层级扁平化为中央、省、市县三个层级(不同地区可有先有后),以此作为由“山重水复”变“柳暗花明”的一个框架基础。

2. 在顶层规划下调整、理顺中央与地方三层级事权划分,进而按照政府事务的属性和逻辑原理,合理和力求清晰地划分政府间支出责任,尽快启动由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作,并在其后动态优化和加强绩效考评约束。地方政府应退出一般竞争项目投资领域;经济案件司法审判权应集中于中央层级,等等。

3.以税制改革为配合,积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。大力推进资源税改革(现已实施了煤炭资源税“从价征收”改革,未来资源税改革应重点关注征收范围的扩大方面)和积极扩大房地产税改革试点范围;扩大消费税征收范围、调整部分税目的消费税征收环节,将部分消费税税目收入划归地方;将车辆购置税划归为地方收入;于积极推进“营改增”中,将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。

4.按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式,加强对欠发达地方政府的财力支持;适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重,归并、整合专项中的相似内容或可归并项目;尽量提前其具体信息到达地方层面的时间,并原则上取消其“地方配套资金”要求,以利地方预算的通盘编制与严肃执行。此外,还应积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。

5.结合配套改革深化各级预算管理改革,在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3-5年中期滚动预算;把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”,配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策;应加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐,逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债;地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。

6.在“渐进改革”路径依赖和“建设法治国家”“强化公众知情与参与”多重约束条件和逻辑取向下,逐步而积极、理性地推进财税法制建设,掌握好服务全局大前提下“在创新、发展中规范”与“在规范中创新、发展”的权衡点,强化优化顶层规划和继续鼓励先行先试,在经济社会转轨历史时期内,不断及时地把可以看准的稳定规则形成立法。

作者分别为华夏新供给经济学研究院院长,财政部财政科学研究所研究员

贾康、梁季)

 

高培勇:经济增长新常态下的财税体制改革

《求是》2014年12月16日

  以中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》为契机,新一轮财税体制改革正在我国全面启动。作为围绕全面深化改革而系统部署的第一项重大改革,这一轮财税体制改革呈现出许多新特点、新变化,标志着中国财税体制改革进入了一个新的历史阶段。完整准确地把握这些新特点、新变化,对于正确领会此轮财税体制改革的精神实质,运用新思维和新办法做好相关工作,完成改革的决策部署,具有十分重要的意义。

  一、财税体制改革要适应经济增长“新常态”

我国以往的财税体制改革,包括1994年的以及其他几次影响较大的财税改革,都与经济的高速增长相伴随,依托经济和财政收入的高速增长以及交互作用所提供的巨大空间,财税体制改革得以在一个相对宽松的条件下展开,可以通过“增量调整”的方式逼近或实现改革目标。

新一轮财税体制改革是在中国经济增长发生转折性变化、步入“新常态”的背景下启动的。在经历了30多年的高速增长后,中国经济转入中高速增长平台,在以化解过剩产能为核心的经济结构调整过程中,企业的兼并重组甚至退出市场成为不得不付出的代价。2008年以来刺激政策所形成的累积和溢出效应仍在持续,宏观政策的选择和调控空间有所缩小。在增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”的新形势下,财税体制改革面临着与之前大不相同的新课题和新挑战。

首先,不仅财政收入增速随着经济增速的换挡而放缓,而且财政支出压力也在随着经济结构调整的进行而增大,财税体制改革不得不在一个财政收支形势相对严峻的条件下进行,“增量调整”的传统改革路径由此变窄。

其次,不仅财税体制改革需要消化前期刺激政策产生的诸多不利因素,而且要为当前转变经济发展方式、保持经济持续健康发展提供新的改革“红利”,财税体制改革不得不在一个宏观经济形势相对偏紧的状态下进行,突破既得利益等改革障碍变得愈加困难。

再次,我们不仅对财税体制在经济增长发生转折性变化背景下的运行规律尚未充分掌握,而且亟须探索新的与经济增长“新常态”相适应的宏观调控机制和方式,财税体制改革不得不在一个改革压力相对偏大的情势下进行,渐进完成改革任务、从容实现改革目标的传统格局难以再现。

因此,适应经济增长“新常态”,在一个与过去30多年大不相同的经济增长结构的基础上构建起与之相适应的财税体制新格局,是此轮财税体制改革的重要着力点。

  二、财税体制改革要匹配全面深化改革的总目标

我国以往的财税体制改革,多是作为经济体制改革的组成部分、在经济体制改革的棋局上加以部署的。比如1994年的财税体制改革,即是基于建立社会主义市场经济体制的需要而启动的,无论是基本目标还是评估标准,一直沿用“建立与社会主义市场经济体制相适应的财税体制基本框架”的表述。

党的十八届三中全会所部署的则是全面深化改革,与以往最大不同之处在于,它不是一个领域或几个领域的改革,而是改革的全面深化,其目标是站在国家治理总体高度、统领所有领域改革的总目标,即发展和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化。在此背景下,财税体制改革自然要超越以往仅限于经济体制领域的局限,立足于全面深化改革的大背景,服从与服务于全面深化改革的总目标。

因此,将财税体制改革融入全面深化改革进程,以国家治理现代化为目标定位,从而在经济、政治、文化、社会、生态和党的建设等各个领域实现改革的联动,形成改革的总体效果,是新一轮财税体制改革相较于以往的重要变化和突出特点。这也就意味着,作为经济体制改革的重要内容,作为国家治理体系的一个重要组成部分,我们要从局部与全局的集成上整体考虑,统筹谋划财税体制改革的具体内容和行动路线。

  三、财税体制改革要成为国家治理体系的支柱

我国以往的财税体制改革,比如1994年的财税体制改革,无论其规模多么巨大,涉及范围多么宽广,实际影响也并不限于经济领域,但从总体上说来,其主观立意并未脱出财政作为一个经济范畴、财税体制作为一种经济制度安排的思维局限。

党的十八届三中全会在将国家治理体系和治理能力现代化定位于全面深化改革总目标的同时,不仅赋予了财政以“国家治理的基础和重要支柱”的全新定位,而且对财税体制的功能与作用给出了“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的全新阐释,从而第一次从根本上摆正了财政和财税体制的位置。既然财政是国家治理的基础和重要支柱,那么,它就不仅仅是一个经济范畴,而是一个事关国家治理体系和治理能力优劣的具有基础性、支撑性的重要要素;既然财税体制的功能与作用是超越经济领域的,那么,它就不是一个一般意义上的经济制度安排,而是一个牵动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域的综合性制度安排。

因此,在推进国家治理体系和治理能力现代化的整体布局中,将财政作为国家治理的基础性和支撑性要素加以打造,将财税体制作为全面覆盖国家治理领域的综合性制度安排加以构建,是新一轮财税体制改革相较于以往的又一个重要变化和突出特点。

首先,作为一项极为宏大的工程,推进国家治理体系和治理能力的现代化,自然要从构筑其基础和支柱做起。一方面,全面深化改革可以也应当从财税体制改革破题;另一方面,财税体制改革不仅要着眼于财税体制自身的完善,而且要立足于为全面深化改革“铺路搭桥”,为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安构筑更完备、更稳定、更管用、更有效的国家治理体系和治理能力打下坚实基础。

其次,作为经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革的一个交汇点,在全面深化改革的总体布局中,财税体制改革事实上是一个重点工程,可以而且应当作为突破口和主线索率先推进。事实上,财税体制改革之所以成为围绕全面深化改革而系统部署的第一项或第一个领域的重大改革,之所以成为整个社会的聚焦点,根本的原因就在于此。

  四、财税体制改革要以建立现代财政制度为方向

我国以往的财税体制改革,多着眼于财税体制的属性特征,比如1998年之后,财税体制改革进入整体机制构建的阶段,我们以“构建公共财政体制基本框架”来标识改革方向,是因为当时认为只有公共财政性质的财税体制而非其他别的什么性质的财税体制,才是可以与社会主义市场经济体制相适应的。

新一轮财税体制改革则站在了人类社会发展的历史长河中,从全面认知现代财政文明的高度,破天荒的第一次以“建立现代财政制度”作为改革的基本取向。做这样的选择,显然有着深刻的思考。

首先,经过30多年的发展进程,中国已经跃升为世界第二大经济体。在成为经济大国的背景下,如何在经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个方面取得长足进步,从而以现代化国家的形象和境界立足于当今世界,不能不作为一种新的发展目标和追求而进入我们的视野。

其次,经过30多年改革开放,中国已初步建立了适应社会主义市场经济体制的公共财政体制基本框架。在此基础上,如何进一步强化其时代属性,符合人类文明的发展进程,打造现代国家财政制度的一般形态,不能不作为一个新的改革目标和追求而摆在我们的面前。

再次,在我国有关改革的话语体系内,迄今为止,以“现代”二字作为前缀定义某一领域的制度安排,只有“现代企业制度”一个先例。正如当年国有企业制度改革需要以现代化的企业制度作为参照系一样,当下的财税体制改革同样需要以现代化的财政制度为参照系,同样需要借鉴成熟市场经济国家财税体制的一般规则和做法。可以说,以建立现代财政制度为基本取向的财税体制改革的深化,必将推进社会主义市场经济体制的完善与成熟,为我国经济社会健康与可持续发展提供坚实的财力保障。

最后,衡量一个国家的文明程度,除了生产力发展水平、国民道德素养状况、社会和谐稳定程度等指标外,包括财政治理体系和治理能力在内的国家治理体系和治理能力,更是一个重要考量。因此,适应国家现代化的总进程,从建立现代化财政制度入手推进国家治理体系和治理能力的现代化,是建构现代文明国家形象、提升中国国际地位的重要举措。

回过头来,我们将“建立现代财政制度”同“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标相对接,可以理出一个清晰的逻辑线索:全面深化改革的总目标在于推进国家治理的现代化,实现国家治理现代化的基础和重要支柱是坚实而强大的国家财政,构筑坚实而强大的财政基础和财政支柱要依托于科学的财税体制,科学的财税体制又要建立在现代财政制度的基础之上。

也就是说,“建立现代财政制度”→“科学的财税体制”→“国家治理的基础和重要支柱”→“国家治理体系和治理能力的现代化”,这就是新一轮财税体制改革明确而清晰的“路线图”。

(高培勇)

 

中国深化财税改革 将“碎片化”资金化零为整

新华网2015年8月3日

花好“纳税人”的每一分钱——我国深化财税体制改革综述

2014年6月底,中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,吹响了新一轮财税体制改革的进军号。

一年多来,推进财政信息公开、严控政府债务风险、完善转移支付制度、推进税制改革纵深……财税体制改革作为中央确定的经济生态领域具有“四梁八柱”性质的八大改革中的先行者,正迈着稳健的步伐向深水区攻坚克难。

推进依法理财:用法律约束政府花钱

今年7月17日,2014年中央部门决算向社会公开,这是2011年以来中央各部门连续第五年向社会公开部门决算,也是首次依照今年实施的新预算法来公开中央部门决算。

首次公开支出经济分类款级科目数据、首次公开政府采购支出、机关运行经费和国有资产占用等情况……今年公开力度的不断“加码”正是新预算法下财税体制改革不断纵深的体现。

素有“经济宪法”之称的预算法于今年1月1日起正式实施。这一关系我国20多万亿元财政资金的大法,成为倒逼财税改革提速的重要制度保障。预算公开首次入法无疑是其中一大亮点。

“新预算法从法律层面全面规范了政府花钱,强化了依法理财观念,将财政运行全面纳入法制化轨道。”中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇对记者说。

“新预算法让人大代表对监督好政府花钱更感到责任重大。”谈到今年政府财政信息公开的变化,全国人大代表、湖北得伟君尚律师事务所首席执行合伙人蔡学恩说。依照新预算法要求,蔡学恩与另外九位全国人大代表今年初首次受邀参与了全国财政预算的初审。

新预算法的实施,也为防范政府性债务风险筑厚了“防火墙”。从去年10月国务院发布规范政府性债务管理的改革意见,到今年3月和6月,财政部先后下达第一批和第二批1万亿元地方政府债券置换存量债务额度,我国清理化解地方政府性债务风险的管理改革“路线图”日渐清晰。

“预算是财政的核心,现代预算制度是国家治理体系和治理能力现代化的基础和重要标志。”杨志勇说,新预算法的实施正催生中国预算管理制度深层次的变化,成为建立现代预算制度的突破口。

创新花钱机制:将“碎片化”资金化零为整

葡萄熟了,南昌市新建县溪霞镇农户王三件的心醉了。2015年3月初,他申请的一笔“财政惠农信贷通”40万元贷款,不到5天就拨付到账,解决了他扩大葡萄园种植规模后的资金难题。

从2013年7月开始,江西试点推出“财园信贷通”融资模式,由财政、工业园区管委会按1:1比例筹集资金存入合作银行,作为工业园区内企业贷款风险保证金。银行按不低于保证金8倍放大贷款额度,向园区内中小微企业提供无抵押、无担保信用贷款。

到去年底,江西省级财政共整合专项资金14亿元,通过“财园信贷通”模式,撬动银行229亿元贷款,惠及全省6418户企业,稳定近11万人就业。今年江西又下达了300亿元“财园信贷通”贷款规模。

“以前财政资金使用是‘撒胡椒面’,现在通过盘活存量,化零为整,创新模式,提高了资金使用效率,对中小微企业实现了精准帮扶。”江西省财政厅副厅长辜华荣说。

江西的“财园信贷通”模式正是当前财政收入增速放缓背景下,从中央到地方探索统筹财政资金有效使用的一个缩影。

财政收支压力越大,政府花钱越要精打细算。记者从北京市财政局了解到,今年以来,北京市逐项系统梳理财政存量资金,提出一系列盘活“硬措施”,截至6月底财政存量资金比2014年底降低60%。

除了盘活“沉睡的资金”,自去年以来,各地还创新机制用公共财政资金设立各种创投、产业引导基金,并大力推进政府和社会资本合作模式(PPP)。

财政部部长楼继伟表示,下半年将继续鼓励设立各类投资引导基金,创新运作方式,以利于发挥财政资金的放大和撬动作用,引导民间资本投入经济社会发展的关键领域和薄弱环节。

简化公平税制:助力国家创业创新

2015年,一系列税收优惠的出台和税制改革的纵深,为小微企业发展增添更多底气。

今年初,国务院出台新政,将小微企业减半征收所得税的年应纳税额由10万元提高到20万元。“实行这项优惠政策后,每年我们能省出1万多元,尽管数额并不太大,但对我们这些刚刚创业,缺乏资金周转的小网店来说无疑是雪中送炭。”山东曹县天浩服饰有限公司负责人李瑞华说。

国家税务总局数据显示,今年上半年,全国共有239万户纳税人享受了小微企业所得税优惠,减税86.54亿元;2700多万户小微企业和个体工商户享受了暂免征收增值税、营业税优惠政策,减税399.77亿元,两项合计为小微企业减税486.31亿元。

减税迈出了简化公平税制的重要一步,而“营改增”、卷烟消费税、资源税等税制改革的稳步推进,也引领税制改革纵深。

国家税务总局办公厅副主任郭晓林介绍,今年是“营改增”第四年,截至今年6月底,全国纳入“营改增”试点的纳税人共计509万户,上半年共减税1102亿元,自2012年实施“营改增”以来,已累计减税4848亿元。

卷烟消费税改革初见成效。今年5月10日起,卷烟批发环节消费税税率由5%提高至11%,并在批发环节每支烟加征0.005元的从量消费税。从6月份首个税款征收期看,改革合计增加税收40亿元,卷烟批发价格普遍上调6%,批发环节销量同比减少15.9%,实现了控烟与增税的双重效应。

此外,2015年也见证了国家全面清理规范涉企收费行动的启幕——确保近两年中央和地方政府确定取消、停征和减免的1000多项收费规定落实到位;从今年起对养老、医疗服务机构减免7项行政事业性收费;取消无法定依据的行政审批中介服务收费、收费基金项目……

专家表示,税制改革和一系列减税降费政策助力小微企业在国家鼓励创新创业的“风口”上起飞,也推动财税体制改革在国家经济转型大棋局中扮演更重要的角色。

(韩洁、陈春园)

 

 

版权所有 © 2011河北省图书馆 地址:石家庄市东大街16号

冀ICP备 05023098号